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土壤修复

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土壤污染刑事责任探究

来源:中南林业科技大学学报 作者:蒋兰香 人气: 发布时间:2018-03-10 08:16:48

土壤污染是制约生态农业发展的罪魁祸首。制定《土壤污染防治法》对污染土壤的行为进行惩治,无疑是解决问题的一种最为有效的途径。立法最重要的问题是责任的明晰。法律责任有行政责任、民事责任和刑事责任,土壤污染刑事责任应当有别于其他污染。本文作者从刑事控制手段介入土壤污染的必要性、中外刑法控制土壤污染的立法现状以及我国土壤污染刑事立法控制机制的设计三个方面来阐述如何规制土壤污染的刑事责任。

一、刑事控制手段介入土壤污染的必要性

土壤一般是指地球陆地表面具有肥力、能够生长植物的疏松表层,它是地球表面上的附着物。土壤污染是指进入土壤中的有害、有毒物质超出土壤的自净能力,导致土壤的物理、化学和生物学性质发生改变。污染土壤的直接后果是影响农作物的生长和土壤的质量,进而影响土地资源的可持续发展和利用。引起土壤污染的污染源主要有:(1)污水灌溉;(2)固体废弃物的农业利用;(3)空气污染对土壤环境的影响;(4)农业生产过程中产生的污染等。从生态学的观点看,土壤是物质的分解者(主要是土壤微生物)的栖息场所,是物质循环的主要环节;从环境污染的观点看,土壤既是污染的场所,也是缓和和减少污染的场所。

1.土壤污染引起的危害相当严重(1)直接导致食物品质不断下降。有些地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标或接近临界值。除了影响食物的卫生品质以外,土壤污染也明显影响农作物的其他品质,有些地区的灌溉已经使得蔬菜的味道变差、易烂,甚至出现难闻的异味;农产品的储藏品质和加工品质也不能满足深加工的要求。

(2)造成的经济损失难以估计。据了解,由于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其它类型的土壤污染所导致的经济损失尚难以估计。但全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨,另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨,合计经济损失至少200亿元。据中科院生态所孙铁珩院士的资料,目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷,约占耕地总面积的1/5;其中工业“三废”污染耕地1000万公顷,污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。这一数字已经令人触目惊心。

(3)污染土壤的行为已经危及到土地资源和人类社会的可持续发展。一定程度上说,由于生态系统的循环性,土壤污染已经开始直接危及人类生存的根基,危害人类的身心健康,影响社会、经济、人口、环境的可持续发展。

2.法律手段控制土壤污染是土壤生态化的必然要求

土壤污染的严重危害性使得世界各国十分重视对土壤污染的治理,采取各种措施控制土壤污染,法律控制就是其中途径之一。在法律手段中,除了民事、行政手段外,还有刑事手段。我国已经制定并实施的《土地复垦规定》、《国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》、《关于对执行<土地复垦规定>有关问题请示的批复》、《关于加强重点交通干线、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若干意见》、《危险化学品安全管理条例》、《进出境动植物检疫法》、《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《草原法》、《环境保护法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《民法》、《刑法》、《宪法》等法律法规对造成土壤污染的某些污染源、一定范围内的污染、已经污染或破坏了的土壤的修复与治理等方面都做了一些规定。从世界各国法律控制的情况看,一般首先采取行政制裁措施,通过行政手段规制土壤污染,其次通过民事制裁措施,最后才动用刑法手段。因为“行政制裁在管制的‘效率’上显然优于刑事制裁。然而,两者的选择仍然必需视非难性的必要性与重要性而定。在非难性非常重要的情形,此一重要性应与效率性作权衡。在非难性不重要的情形,基于执行有效性的考虑,应慎重考虑各种非刑罚制裁,而非钟情于刑罚。”我国法律控制的情况也是大抵如此。因为刑法涉足社会生活越深、越广,就意味着公民所拥有的权利、自由也就愈狭小,其中也就愈潜藏着更大的侵犯人权的危险。我国没有专门对土壤污染行为进行规制的法律法规,仅在《土地管理法》、《土地管理法实施细则》等法律法规中从保护的视角以及宏观调控的视角规定了一些制度。另外,由于行政法律法规在实施过程中存在诸多问题,民事法律控制土壤污染的情况也不理想,甚至没有建立最起码的环境民事诉讼机制,故人们在很大程度上指望通过刑法手段治理环境,控制土壤污染。正如台湾学者叶俊荣所言:“由于刑罚建立在社会的非难性,刑罚的引用也因而能够满足社会的正义感。此种机能很难由其它因应措施所取代。”正是在此种意义上,刑法介入土壤问题的防治就尤为必要。值得注意的是,土壤与土地是两个不同的概念。土地由土壤组成,但土地的含义则比土壤广泛得多,它不仅包括耕地、林地、草地和建筑用地等类型,还包括沙漠、石山、荒地等目前难以利用的土地。对于一个国家来说,领土有多大,土地面积就有多大。土壤包含在土地中,范围要比土地要小。人力可以搬动土壤,但不可以搬动土地。土壤污染与土地污染不是同一概念,二者不仅用词表达上不同,而且内涵也不一样。但对于刑法规定而言,制定污染土壤犯罪和污染土地犯罪的目的应当是一致的,我们甚至可以说污染土地罪就是指污染土壤罪因为土壤包含在土地中,刑法需要救济的是被污染的土壤而非其他土地。如果污染的不具有肥力、不能够生长植物的其他土地,行为的社会危害性显然不会很大,没有必要用刑法来进行惩治,如污染沙漠、荒山这样的土地,所带来的环境破坏就相对较小,通过行政手段制止就足矣,无需兴师动众对其进行刑事制裁。从这个意义上说,刑法惩治污染土地的犯罪行为就是惩治污染土壤的犯罪行为。

二、中外刑法控制土壤污染的立法现状

我国刑法对土壤污染没有规定专门的罪名,土壤污染刑事责任纳入了刑法第338条规定的重大环境污染事故罪的范畴。根据第338条的规定,重大环境污染事故罪是指违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。重大环境污染事故罪中,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物的行为就涵盖了土壤污染的犯罪行为。另外,刑法规制土壤污染行为还表现在非法占用农用地罪中。根据刑法第342条和《刑法修正案(二)》的规定,非法占用农用地罪是指违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。行为人非法占用农用地,改变其用途也包括了改变其用途后污染土壤构成犯罪的行为。司法实践中人民法院将这种行为定的罪名就是非法占用农用地罪。从刑事立法规定的情况看,向土地、水体、大气排放危险废物污染土壤构成犯罪的行为由重大环境污染事故罪调整,行为人非法占用农用地后在农用地上堆放、倾倒垃圾或者其他废物污染土壤构成犯罪的行为由非法占用农用地罪控制。从某种意义上说,刑法由于没有规定专门的污染土壤罪,故污染土壤构成犯罪的行为分别由不同的犯罪惩治。从法律专门控制土壤的角度看,无专门的污染土壤罪似乎带来适用上的不便,且对污染土壤的构成犯罪的行为分别定罪显得立法较为分散,缺乏统一性和可操作性。另外,虽然刑法规定了重大环境污染事故罪可以在一定程度上规制土壤污染犯罪行为,但本罪要求“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”才构成犯罪。就刑法规定而言,承担责任的前提是在短期内能够产生较大的土壤污染事故,而且污染源一定意义上说应该属于环境污染中点源污染的范畴,对于真正意义上的面源污染以及由于土壤污染或土壤退化问题产生的相应环境、社会与经济等问题如何应付,刑法中并无规定。因此,不能不说现行刑法规制土壤污染存在一定的缺陷。纵观外国刑事立法的状况,各国对污染土壤入罪的规定各有不同。如德国刑法典第324条专门规定了土壤污染罪(有人将其翻译为“污染土地罪”):“一、违反行政法义务,以下列方式之一,将特定物质埋入、侵入或弃于土地之中,对下列各项进行污染或作不利改变的,处5年以下自由刑或罚金:1.危害人、动物、植物健康,或者污染其他贵重物品或水域的;2.污染范围广泛的。二、犯本罪未遂的,亦应处罚。三、行为人过失犯本罪的,处3年以下自由刑或罚金。”德国污染土壤罪的“污染”主要有两种表现形式,一种是直接在土地上表现出来的污染,是污染土地罪所禁止的以土地为污染对象所造成的污染;另一种是间接的通过其他法律禁止的行为而对土地造成的污染,主要是指垃圾污染。俄罗斯刑法典第254条规定了毁坏土地罪:“一、使用对经济活动或其他活动有害的产品,或者由于在肥料、植物生长素、农药和其他危险的化学品或生物物品的保管、使用和运输过程中违反这些物品的处理规则而毒化、污染或毁坏土地,导致人的健康或周围环境受到损害的,处数额为最低劳动报酬200倍至500倍或被判刑人2个月至5个月的工资或其他收入的罚金,或处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利,或处2年以下的劳动改造。二、在发生灾难的地带或在生态形势的严峻地带实施上述行为的,处3年以下的限制自由或相同期限的剥夺自由。三、本条第1款或第2款规定的行为,过失致人死亡的,处2年以上5年以下的剥夺自由。”该罪设立的宗旨是防止由于违反以土地作为客体的经济活动和其他活动的规则而使土地受到破坏,即防止土地质量状况的恶化从而保护土地。美国将污染土壤构成犯罪的行为规定在土地法中,作为其行政刑法的组成部分。根据美国的土地法,国家要管理和保护土地的科学、风景、历史、生态等方面的价值或质量,对某些公有土地还应保持其原始状态,对违反者不仅可以判处罚金,还可以判处徒刑。丹麦将污染土壤构成犯罪的行为规定在1991年6约6日签署的《丹麦环境保护法》中。该法第19条规定,没有许可证,禁止将污染地下水、土壤和底土的物质、产品和材料倾倒于地下、排放或放置于地面、处置于底土中。没有许可证,禁止将装有前述物质、产品和材料的容器埋入地下。第21条规定,土地所有者和使用者必须及时将拥有的或使用土壤或底土的污染情况告知监督当局。第110条规定,如果行为人因故意或重大过失违反上述规定,或其侵害行为将导致下列情况的,对违法者处2年以内的拘留或监禁,并可以具体处以罚金数额:(1)对环境造成损害或具有损害的危险;(2)为其自身或他人获取或企图获取经济利益。构成本罪的主体可以是有限责任公司、协作团体或类似机构,还可以是地方机构。1989年奥地利刑法第180条、181条将污染土壤构成犯罪的行为采取分散立法的方式分别规定在故意危害环境罪、过失危害环境罪、非法处置垃圾及运转机器设备罪等环境犯罪中,没有专门的污染土壤罪。如第180条规定了故意侵害环境罪:“故意侵害环境1.违反法规或行政机关的处分,污染或侵害水,或污染土壤或空气,而有下列情形之一者,处3年以下有期徒刑,或360日净额收入以下罚金。(1)致多数人生命、身体之危险。(2)致广大区域动、植物生存之危险。2.凡违反法规或行政机关的处分,持续、严重并大量地污染或侵害水,或污染土壤,而有下列情形之一者,亦同。(1)污染或侵害水永远或长期持续,而排除污染或侵害为不可能或经济上无法负荷。(2)排除或污染或侵害须费50万以上奥币先令。”综上,外国运用刑法手段惩治污染土壤的行为,主要采取三种立法模式进行控制:一是在刑法典中专门规定污染土壤罪或者毁坏土地罪,如德国和俄罗斯;二是采取行政刑法的方式将污染土壤的行为分散规定在相关的保护土地或土壤的行政法规中,如美国、日本、丹麦等,三是将污染土壤的犯罪行为采取分散立法的方式分别规定在刑法典有关的破坏环境犯罪中,如奥地利等。惩治土壤污染的犯罪行为主要通过两种方式进行,其一是刑罚方法惩罚直接导致土壤污染者,如德国的污染土壤罪和俄罗斯的毁坏土地罪即属此类;其二是处罚间接土壤污染者,如日本的《农业用地土壤污染防治法》第17条就规定:“妨害或回避第13条第1款规定的调查、测定或采集样品者,处3万日元以下的罚金。”这一刑事罚则惩罚的并非直接的土壤污染者,而是抗拒土壤污染检查者。这种抗拒行为虽然不能直接造成土壤污染,但却可以阻碍土壤污染的治理行为,因而日本《农业用地土壤污染防治法》对其设置了刑事罚则。细察外国土壤污染犯罪立法,绝大多数国家规定只处罚直接污染者,对抗拒土壤污染治理的间接污染者,立法一般将其纳入妨害公务一类的犯罪中进行惩罚。实际上,外国以刑事手段控制土壤污染也并非十分完善。刑事控制手段作为最后的保障手段,在土壤污染的控制方面不可能发挥最重要的功能,毕竟预防才是最佳控制途径。用刑法手段惩罚污染土壤的犯罪行为,只是不得已而为之的无奈之举,指望动用刑罚措施来取得控制土壤污染的最佳效果,那只是不切实际的幻想。因此,各国立法基于本国刑法理念,基于对控制土壤污染手段的理性选择,所规定的污染土壤犯罪行为都只是污染土壤违法行为中的部分而非全部。比较中外刑法控制土壤污染行为的立法,可以看出既有相似之处,也有相异之处。相似之处在于与许多国家一样,我国刑法并未规定专门的污染土壤罪,而是将污染土壤的犯罪行为纳入其他环境犯罪中进行规制;相异之处在于我国目前尚未制定《土壤污染防治法》,行政法规中并无污染土壤刑事责任的规定,我国对于污染土壤的犯罪行为认定行政违法性的根据是《土地管理法》和《土地管理法实施细则》,将污染土壤的行为视为污染土地的行为进行认定。另外,我国由于没有制定《土壤污染防治法》,土壤污染的标准也没有确立。土壤污染缺乏相应的标准直接带来污染土壤犯罪认定上的困难,进而影响刑法惩治污染土壤犯罪的效果。从这个意义上说,制定专门的《土壤污染防治法》,规定一系列土壤污染防治的具体制度和措施是必需的。

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