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流域治理

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莱茵河治理与黄河流域生态保护

来源:中国绿色时报 作者:周戡 李想 王丽 人气: 发布时间:2021-01-29 09:12:56

黄河是中华民族的母亲河。黄河流域是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道,是我国重要的生态屏障。近年来,为保障黄河长治久安,促进全流域高质量发展,改善人民群众生活,传承和弘扬黄河文化,我国高度重视黄河流域生态保护,黄河流域生态保护和高质量发展已上升为国家战略。目前,我国黄河流域生态保护还面临一些问题,如上游局部地区生态系统退化,水源涵养功能降低;中游水土流失严重,汾河等支流污染问题突出;下游生态流量偏低,一些地方河口湿地萎缩。解决这些问题的核心在于如何处理好生态保护与经济发展关系,如何做好流域一体化保护与修复,如何实现以水定绿、科学治理。

与黄河类似,莱茵河是欧洲的重要航道及沿岸国家的供水水源,对欧洲社会、政治、经济发展起着重要作用。19世纪下半叶以来,特别是二战结束后,过度开发导致莱茵河逐渐出现生态退化、水土流失、洪水侵扰和水体污染等问题,一度被称为“欧洲下水道”和“欧洲公共厕所”。20世纪70年代后,沿线国家幡然醒悟,直面问题,吸取教训,纷纷制定治理目标,开展有效行动,并强化了莱茵河流域协同治理。经过几十年的生态保护与发展,莱茵河流域生态环境和经济社会发展状况获得极大改善,实现了人与自然和谐相处,被誉为流域生态保护修复的国际典范。梳理和总结莱茵河流域治理的经验与做法,可为我国黄河流域生态保护与高质量发展提供借鉴参考。

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静静流淌的莱茵河,河水清澈,两岸绿意盎然。 Holger Schué摄

昔日莱茵河流域生态问题

莱茵河,发源于阿尔卑斯山脉北麓,是西欧第一大河,全长约1230公里,流域面积约18.5万平方公里,流域人口约5800万,流经瑞士、奥地利、德国等9个国家,最后经荷兰注入北海。

莱茵河全年水量充沛,通航里程达886公里。作为世界内河航运最繁忙、最发达的航道之一,莱茵河运力高达3亿吨/年,是长江的6倍。其干流沿岸分布着多个世界著名的工业基地,有效连接15个欧洲国家,世界20%的化工产品由莱茵河沿岸地区生产,对沿岸各国经济发展和欧盟一体化起到举足轻重的作用。而沿岸国家的过度开发导致莱茵河逐渐出现了以下生态环境问题。

一是掠夺式开发,生态环境遭到破坏。1850年以后,莱茵河沿岸人口增长,工业化加速。二战后,沿岸各国集中精力重建和恢复经济,建设用地大幅增加,莱茵河两岸的土地被大规模开垦,严重挤占林地、草地、湿地等生态空间。灌木林地被大规模开沟挖渠,降低水位以适合农作物生长,破坏了莱茵河流域的自然生态系统。流域内修建的21座水能发电站截断了河流的连续性,进一步改变了流域的自然生态特征。

二是滨岸植被严重破坏,水土流失面积陡增。为了改善通航条件,采用工程措施裁弯取直并束窄河道,使得河水流速加快,河床冲蚀严重,河道淤积增强,引发周边地区水位下降。许多自然风景区和旅游康养地受到破坏,河滩区植被因缺水锐减,沿岸约50%的森林被毁,大约二分之一的动物种类和三分之一的植物种类减少或濒临灭绝。

三是流域洪灾严重,经济损失不断增大。由于缺少河岸防护林和植被缓冲带,莱茵河流域洪水问题十分突出,在1882-1883年、1988年、1993年和1995年共发生了4次流域性大洪灾。此外,流域内因土地开发利用、水利和航运基础设施建设导致天然洪泛区不断减少,洪水最高水位、时段洪峰流量一涨再涨,潜在的洪灾损失普遍增大。

四是废弃物任意排放,水体污染严重。随着莱茵河沿岸人口增长和工业化加速,越来越多的废水、废气、废物直接排入河道,造成水体大面积污染,氯负荷严重。1973-1975年莱茵河水质监测数据表明,每年大约47吨汞、400吨砷、130吨镉、1600吨铅、1500吨铜、1200吨锌、2600吨铬、1200万吨氯化物随河水流入下游的荷兰境内,水质进一步恶化。

统筹协调环保与发展

重发展轻环保导致的一系列生态问题,使得莱茵河沿线国家认识到,必须统筹协调生态系统保护与经济发展,通过绿色发展促进生态保护,促进流域绿色要素整体流动并优化产业布局。

为了预防农业活动可能造成的环境污染与水土流失,沿线各国大力提倡有利于生态修复的各种绿色发展项目,如近自然林业、生态农业等。同时,积极推进绿色发展空间布局,分区施策。上游严控污染源。瑞士坚持生态优先原则,科学高效开发太阳能、生物质能和地热能等可再生能源;中游推进产业生态化。德国在莱茵河流域布局了生物技术和自动化技术等新型先进的生态产业,鲁尔工业区则转型为一个集居住、休闲、文化、会展和办公等于一体的现代化混合区;下游地区则大力推进绿色航运贸易,并且制定了严格的航运环保标准,最大限度降低对生态环境的影响。

此外,流域各国积极探索生态产品价值实现机制。以德国为例,在1976年制定了污水收费法,向排污者征收污水费,对排污企业征收生态保护税,开展污水处理工程建设。政府还鼓励企业联合兴建污水处理系统,实行有偿使用和处理。市民在缴纳水费的同时,还需根据使用量额外缴纳50%的污水处理费。清洁水的生态价值得以实现,也带动了德国更多企业参与兴建污水处理厂,形成了良性循环。

建立协同科学治理机制

多国合作是莱茵河流域治理成功的另一条重要经验。沿岸各国虽然经济发展水平不同,但由于都深受莱茵河生态退化影响,对改善莱茵河流域的生态环境和促进经济社会可持续发展的认识高度一致。1950年,瑞士、法国、德国等5国成立了保护莱茵河国际委员会,委员会作为国家间的协调机构,统筹莱茵河全流域的污染治理。

该组织有四项主要任务:一是开展莱茵河生态系统调查研究,制定与评估流域管理的对策、建议和行动计划等;二是根据制定的行动计划作出科学决策;三是向各缔约国提交每年一度的环境评价报告;四是向公众通报莱茵河的生态状况和治理成果。委员会的组织架构由全体会议、部长会议、秘书处和战略协调小组构成。战略协调小组下设生态工作组等若干专业协调组,分别负责具体技术工作,为委员会工作提供强有力的战略、技术和政策支撑。委员会最突出的特点是,其决定对各国政府具有很强的约束力,制定的计划由各成员国分工实施,所需费用共同承担。

1980年以来,在委员会的推动下,莱茵河流域各国签署了《基于协调机制的莱茵河流域国际合作公约》等多个公约协议,并在1987年制定并通过了全流域生态治理的“莱茵河行动计划”。2001年,莱茵河部长会议通过了“莱茵河2020计划”。经过近70年的发展,莱茵河流域合作治理已成为全球流域治理领域中多国间高效合作的典范。

此外,莱茵河治理过程中,流域内公众和学者发挥着非常重要的作用。民众通过公民评审团、专家咨询会、听证会等方式积极参与,对莱茵河水质治理优先次序进行讨论。专家学者则就开发项目对河流的生态影响、流域自然特征恢复、洪泛区保护等积极建言献策,为政府决策提供了有力的智力支撑。

构建“水域-滨岸缓冲带-陆域”生态保护体系

对于流域与岸线开发引发的各类生态环境问题,莱茵河沿岸各国采取了诸多生态治理与修护措施,注重维护、恢复河流的自然特性,将工程和生物措施相结合,推进源头控制和系统治理。经过数十年的实践探索,形成了完整的“水域-滨岸缓冲带-陆域”生态保护体系,左右岸齐抓,为动植物提供良好的生存环境。具体措施包括以下四项:

一是实施重大生态保护修复工程。近30年来,莱茵河流域各国在岸线陆域持续开展了大规模的造林绿化等生态建设工程,有效防止了水土流失。各国规定,必须在裸地(非宜耕地)、荒山和城镇中大范围植树种草。沿岸各国在制定区域规划时,优先确定绿化带和自然保护区,然后进行社会经济的发展规划,确保一半土地作为绿地。到目前为止,流域内地表几乎全部被植被所覆盖,有效减少了地表径流,削减和推迟了洪峰,防止泥沙进入水体。

二是加强自然保护地建设。为努力恢复和保护自然环境,各国相继制定了诸如“自然保护法”“城市绿化法”等法规,划定自然风景保护区。德国近20年内,在城乡建立的自然公园和自然保护区总面积超过了2500平方公里。

三是打造滨岸缓冲带。流域各国将森林和湿地视为关键的河滨地带,恢复森林和湿地以增加生物多样性。德国改造硬化、固化的护岸,恢复河床的多孔质化,为水生生物重建了栖息地环境。此外,德国还运用生物、生态工程的技术方法,修复丧失的河岸带森林植被和湿地群落,保护、改善和扩大具有重要生态功能的区域。下游的荷兰,也大力推进林草生态缓冲带建设,最大限度降低航运对生态环境的影响。

四是建立完善的生态监测预警体系。为了确保生态保护与治理的有效性,保护莱茵河委员会在莱茵河及其支流建立了57个水质监测站,构建了一体化的流域水质监测网络,并于1990年开发了“莱茵河预警模型”。

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黄河南下气势雄浑,深切于黄土高原之中,其苍凉雄浑的峡谷风貌尽集于此。 新华社记者 邵瑞摄

推进黄河流域绿色发展

莱茵河得到成功治理的重要原因之一是坚持绿色发展,正确处理了经济发展与生态保护的关系。因此黄河流域可认真总结、借鉴莱茵河流域绿色发展经验,从两方面促进绿色发展。

一是加强绿色发展制度体系建设。实施负面清单管理制度,明确列出禁止投资建设的项目类别,明确限制、禁止、淘汰产业清单,严格管控污染物排放量大、产能过剩严重、环境问题突出的产业。建立《黄河流域绿色发展指标体系》《黄河流域生态文明建设考核目标体系》,从资源利用、环境质量、增长质量、绿色生活、公众满意程度等7个方面,引导沿黄省市重“绿”亲“绿”。

二是合理布局各类产业。坚持因地制宜、以水定业。推动上游重点生态功能区优先加强生态保护,控制盲目发展产业经济对水源涵养、水土保持和生物多样性保护等生态保护治理的负面影响,促进生态自然恢复。支持下游经济较发达省份和中上游地区省份以及相邻区域合作共建园区,大力发展“飞地经济”。在上游河套、关中平原和下游平原地区鼓励发挥比较优势,打造富有区域特色和竞争优势的农牧业生产基地。

建立黄河流域一体化治理机制

莱茵河的治理经验表明,体制机制创新是实现生态保护目标的关键措施。保护莱茵河国际委员会打破了原有的政治和行政边界,协调流域各国通力合作,形成了政府领导、企业参与、民众监督、专家建言的新型流域治理体系,有力加强了莱茵河生态保护。

黄河流域可参考莱茵河生态保护治理模式,建立黄河流域生态保护修复综合协调机制,由发展改革委、财政部、水利部、自然资源部、生态环境部、国家林草局等部委、沿河省市政府、专家学者共同组成,下设若干专门委员会,负责专门事务治理。主要职责包括政策法规制定、规划编制执行、生态影响评价、沿河重点项目立项及重大事项的审批责权、资金管理等,形成中央统筹、地方协调、企业参与、全民共治、专家建言的黄河流域多元化治理体系。要完善河长制、湖长制、林(草)长制组织体系,建立健全黄河流域多省区联动的生态责任监督问责机制。此外,应建立全面的生态环境评估机制,建立黄河流域联合执法机制,对突破生态红线行为,必须加大惩处的力度。

统筹黄河流域生态空间治理

莱茵河的生态问题表现在“水里”,但根子在“岸上”,因此,其治理统筹了水域、岸线和陆域的生态保护和系统修复,特别注重恢复滨岸森林、湿地等生态系统。

目前,洪水风险依然是黄河流域的最大威胁,水少沙多、水沙关系不协调是黄河复杂难治的症结所在。因此黄河治理也应借鉴莱茵河经验,切实落实山水林田湖草系统治理的理念,统筹河道和滩区等黄河流域生态空间的综合治理,打造以森林、草地和湿地为核心的滨岸缓冲带和生态廊道,充分发挥其截留洪水、削减洪峰、保持水土、净化水质的功能。通过岸线近自然形态设计、自然生境重建、生态系统结构优化等措施,开展森林和湿地生态修复,增强黄河流域生态功能。

此外,还应加强黄河流域自然保护地建设。莱茵河的治理经验表明,构建完善的自然保护地体系是快速恢复流域生态系统的有效手段。针对黄河流域面临的生态问题,可将自然保护地建设完善作为黄河流域生态保护的“快捷键”。上游突出三江源、祁连山国家公园的辐射带动作用,重点提升水源涵养能力,遏制草原退化;中游打造以森林生态系统为核心的自然保护区和自然公园,重点防治水土流失;下游打破行政边界限制,加大各类湿地保护区整合力度,重点防止湿地进一步萎缩,提高生物多样性。将山西运城湿地省级自然保护区、陕西黄河湿地省级自然保护区升级为国家级自然保护区,并入河南黄河湿地国家级自然保护区,解决湿地破碎化等问题。

建立黄河流域生态监测网络

莱茵河的成功治理还得益于完善的生态调查监测网络体系。莱茵河流域各国对森林、草原、湿地等生态系统和水体污染情况等进行了深入调查,掌握了生态系统的本底状况,之后通过在各国布置统一的监测站点,掌握了生态系统的改善情况,为流域治理奠定了基础。我国黄河流域治理可借鉴此经验,在摸清生态系统和自然资源本底状况的基础上,开展包含森林、草地、湿地、荒漠、水体等生态系统和生物多样性的全要素多指标监测,建立大数据平台,实现数据信息共享,为科学决策提供有力支撑。

(编辑:逍遥客)

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