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中国空气质量生态补偿机制的完善举措:以安徽省蚌埠市为例

来源: 中央财经大学绿色金融国际研究 作者:崔连标 崔莹 人气: 发布时间:2019-08-13 09:17:14

2018年7月,安徽省印发《安徽省环境空气质量生态补偿暂行办法》(简称《办法》),宣布将在全省推行空气质量生态补偿机制。《办法》提出以各设区市PM2.5和PM10的同比变化为考核指标,建立考核奖惩和生态补偿机制,其中污染物不降反升的设区市要向安徽省财政缴纳生态补偿资金,用于补偿空气质量改善的设区市。安徽省并不是全国首个实行空气质量生态补偿的省份。在此之前,山东、湖北、河南、河北、江苏和贵州等地先后出台了各具特色的环境空气质量考核办法。在省级环保模式的示范效应下,地方政府环境治理力度明显增强,目前全国至少30个市制定了市级的空气质量生态补偿办法,通过对市所辖区县建立考核奖惩和生态补偿,自下而上的推进本地区空气质量改善。但是,由于生态补偿机制的复杂性,各地区操作模式千差万别,一些地区的生态补偿方案存在明显的不合理之处,迫切需要加以改变。本文以安徽省蚌埠市为例,通过分析蚌埠市空气质量生态补偿机制实施效果和存在的主要问题,提出对生态补偿方案的改进举措。

一、蚌埠市空气污染现状及生态补偿政策实施效果

作为安徽省生态补偿的重要考核对象之一,蚌埠市近年来大气污染形式严峻,环境治理力度有待加强。为治理大气污染,2018年8月,蚌埠市出台《蚌埠市环境空气质量生态补偿暂行办法》,宣布将在全市6区3县开展空气质量生态补偿考核。然而,从实践结果来看,蚌埠方案的环境治理效果并不理想。2019年一季度蚌埠市空气质量有恶化倾向,其中PM2.5浓度和PM10浓度均有所反弹。受此影响,一季度蚌埠市需要向省级财政缴纳罚金157.5万元 。

(一)蚌埠市空气污染的时间变化趋势

尽管蚌埠市采取了诸多措施治理大气污染,但空气质量恶化的趋势尚未得到根本性扭转。由图1可知,2015-2018年蚌埠市大气污染恶化与改善交替出现,空气质量指数由2015年的5.76降至2016年的5.66,在2017年却反弹到峰值5.90,而到2018年又降至5.36。从排名来看,蚌埠市空气质量在全省16市中排名较为靠后,基本在第11名(倒数第6名)至第13名(倒数第4名)之间徘徊。为实现空气质量的根本好转,蚌埠市仍需探索更为有效的大气污染防治措施。

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图1. 2015-2018年蚌埠市空气质量指数及其排名 

数据来源:安徽省生态环境厅发布的“蚌埠市空气质量数据统计”,http://sthjt.ah.gov.cn/pages/SJZX_Air.aspx?CityCode=340300.

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图2. 2019年一季度蚌埠市PM2.5和PM10排放情况 

数据来源:安徽省生态环境厅发布的“蚌埠市空气质量数据统计”,http://sthjt.ah.gov.cn/pages/SJZX_Air.aspx?CityCode=340300.


蚌埠市PM2.5和PM10的污染较为严重,且二者均存在反弹倾向。图2显示,2019年一季度蚌埠市PM2.5平均浓度为79.50 ug/m3, PM10平均浓度为118.00 ug/m3, 与2018年同期相比,两者分别增加4.74%和9.00%。这表明,蚌埠市颗粒污染物的防控形势较为严峻,为较好完成省政府的环境考核,蚌埠市亟需采取有效措施以遏制PM2.5和PM10的快速上升趋势。

(二)蚌埠市空气污染的空间分布特征

蚌埠市空气质量生态补偿政策并未对6区3县的环境治理行为形成有效的经济激励,不同区域的大气污染防治进程不一,部分区县空气改善幅度有限甚至出现大幅反弹。表1列出了2019年一季度蚌埠市所辖区县PM2.5和PM10的同比变化情况,可知多个地区的空气污染均有加剧倾向。从PM2.5变化来看,一季度除了蚌山区和龙子湖区的PM2.5浓度下降以外,其余7个地区均呈现不同程度的反弹,其中五河县恶化最为明显,增幅为47.15%。从PM10变化来看,有4个地区(龙子湖区、高新区、五河县和固镇县)的PM10浓度有所下降,其余5个地区浓度呈现不同程度的反弹,其中禹会区和蚌山区恶化幅度最为明显,增加比例分别为29.66%和22.79%。

表1. 2019年一季度蚌埠市所辖区县PM2.5和PM10的同比变化情况

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数据来源:安徽省生态环境厅,作者自行统计。

(三)蚌埠市空气质量生态补偿政策的实施效果

由于颗粒污染物出现反弹,蚌埠市多个地区均需要缴纳生态补偿罚金。如表2所示,一季度6区3县累计向市财政缴纳资金227.88万元。其中,蚌山区、龙子湖区和五河县的补偿资金为正,依次获得生态补偿12.88、10.00和28.00万元。其它4区2县缴纳的罚金不尽相同,其中禹会区上缴资金最多,达到160.88万元。这是因为,一季度禹会区PM2.5和PM10较往年同期分别增加18.24%和29.66%,且该地区颗粒污染物浓度在所有区域中最高,故其需要缴纳的罚金也是最多。

表2. 2019年一季度蚌埠市所辖区县生态补偿资金额度 

QQ截图20190813091513.jpg

数据来源:安徽省生态厅发布的“国控站点空气质量实时数据”,http://sthjt.ah.gov.cn/pages/SJZX_List.aspx?CityCode=340300&LX=4,作者自行核算.

二、蚌埠市空气质量生态补偿方案存在的主要问题

蚌埠市空气质量生态补偿方案采用了横向对比和纵向对比相结合的考核模式,即不仅考虑各考核对象PM2.5和PM10的同比变化情况,也考察它们PM2.5浓度的区域相对排名。但是,由于生态补偿机制本身的复杂性且无成熟模式可供借鉴,目前全国各地空气质量生态补偿机制大都处于摸索阶段,蚌埠市方案也存在一些亟待完善之处,突出表现在如下三个方面:

(一)未实施市区与县区的分类考核,权责不明易造成环境政策失灵

《安徽省环境空气质量生态补偿暂行办法》明确提出“大气污染物考核数据采用省级环境监测部门提供的各设区市的城市环境空气质量自动监测数据”。对于蚌埠市,该值为市区6个国控点的浓度均值,并不包含怀远县、五河县和固镇县的监测数据。这就要求,市区和县区的空气质量应该分开考核,否则极易造成权利和义务的错配问题。

目前,蚌埠市空气质量生态补偿方案并未实施市区与县区的分类考核,而是将市区与县区混淆在一起同时参与生态补偿考核。这种处理虽然便于政策操作,但也容易造成环境治理的权责不明确,进而削弱生态补偿政策的有效性。蚌埠市需要考虑如何将省级政府考核目标与本市所辖区县的环境治理行动有机地结合起来,发挥省级财政资金对各考核对象的激励和倒逼作用。

(二)市对区县考核未与省对市的考核挂钩,市或区县的生态补偿存在资金缺口风险

经计算发现,2019年一季度蚌埠市需要向安徽省财政缴纳罚金157.5万元,而同期蚌埠市6区3县累计向市级财政缴纳罚金227.88万元,两者并不相等。由于市对区县的考核未与省对市的环境考核挂钩,蚌埠市现行生态补偿政策可能对区县财政带来巨大压力。例如,禹会区一季度缴纳的罚金高达160.88万元。考虑到区县的财力相对较为薄弱,高额的环境罚款可能会影响地方政府发展权益,蚌埠市需要准确评估各区县的经济承受能力并监督罚金来源,避免地方政府的资金挪用风险。

进一步,蚌埠市生态补偿可能存在资金缺口问题,即市级财政向6区3县支付的生态补偿资金可能大于安徽省对蚌埠市的生态补偿资金,且当各区县颗粒污染物浓度大幅减少时,市级财政的资金缺口会进一步放大。尽管一季度蚌埠市财政不存在超额负担问题,但现行的生态补偿政策存在这一漏洞,蚌埠市需要考虑市级财政的短缺风险。

(三)采用属地模式界定各考核对象的环境责任,对公平性考虑不足

目前,国内空气质量生态补偿机制主要采用两种环境责任界定方式:一是由该监测点所属辖区负责,即属地模式;二是由该监测点临近行政区共同负责,即临近行政区共同负责模式。属地模式假定空气污染不会跨界转移,且监测站的环境数据能够真实反映其所在地区的环境质量。但是,鉴于多数行政区面积并不规则,环境监测点也未必位居辖区中心位置,临近行政区共同负责模式更具公平性。如图3所示,以百货大楼监测点为例,该站点虽位于蚌山区,但它亦是蚌山区、龙子湖区、淮上区区和禹会区的交界之处。百货大楼监测点的环境数据并不能真实反映蚌山区的空气质量,它本质上是多个临近行政区共同作用的结果。

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图3.蚌埠市百货大楼监测点空间分布示意图

蚌埠市空气质量生态补偿方案主要采用属地模式来界定各考核对象的环境责任,例如龙子湖区考核工人疗养院国控站点数据、蚌山区考核百货大楼国控站点数据和禹会区考核二水厂国控站点数据等。这种环境责任的界定方式缺乏公平性,迫切需要加以改变。此外,与安徽省其它地区不同,蚌埠市方案还增加了6区3县PM2.5浓度的区域排名考核,其中排名靠后的区县需要向排名靠前的区县支付补偿资金。这种横向考核的初衷是好的,但可能会进一步加剧属地模式的不公平性。例如,蚌山区可以大幅排放污染物从而恶化禹会区和龙子湖区的空气质量,通过提升本地区的相对排名从而获取生态补偿资金,而此时百货大楼监测点并不能够及时甄别蚌山区环境的异常。环境责任界定的不合理是蚌埠市方案存在的最大问题,如不加以解决不仅会削弱生态补偿政策的有效性,严重时还会诱导考核对象增加污染物排放以提升本地区的相对排名,进而加剧蚌埠市大气污染。

三、蚌埠市空气质量生态补偿方案的改进举措

(一)实施市区与县区的分类考核机制,避免权责错配导致的生态补偿政策失灵

大气污染防治应该遵循“谁保护、谁受益,谁污染、谁付费”的基本原则,故建议蚌埠市对市区和县区实施分类考核机制。目前,全国共有11个地级市采用了分类考核方案,包括山东省的青岛市、潍坊市、滨州市、东营市、菏泽市和济南市,河南省的信阳市、洛阳市和许昌市,以及湖北省的十堰市和安徽省的合肥市。借鉴上述地区的操作经验,建议蚌埠市基于行政区域将考核对象分为两类:I类区和II类区。其中I类区为市区,包含蚌山区、龙子湖区、禹会区、淮上区、高新区和经济开发区6区;II类区为县区,包含怀远县、五河县和固镇县3县。为体现公平性,建议I类区考核结果与安徽省对蚌埠市的考核结果挂钩。此外,考虑到县区空气质量可能会对市区产生影响,故建议蚌埠市对II类区进行单独考核,生态补偿资金由市财政承担。

(二)设置年度修正系数,避免市级财政的超额负担

目前,山东省的泰安市和日照市、河南省新乡市和湖北省十堰市等通过在生态补偿公式中添加调整系数,重新厘定各考核对象的生态补偿金额,有效避免了市级财政的超额负担问题。其中,泰安市规定各考核对象生态补偿金需等于该市获得的生态补偿总额;日照市提出生态补偿资金系数等于市财政全年专项奖励(或罚款)除以各区县全年考核得分;新乡市规定,若市缴纳罚款不足,则需根据各考核对象的目标差距补足资金差额;十堰市提出市区生态补偿资金需与湖北省对十堰市生态补偿考核挂钩,按对等原则确定调整系数,而县区需事先确定生态补偿资金限值,并据此确定调整系数。

借鉴上述地区的经验,建议蚌埠市在现有生态补偿公式基础上添加年度修正系数,用于调整各考核对象的奖惩水平。其中,I类区生态补偿资金与安徽省对蚌埠市的生态补偿资金挂钩,二者按照对等的原则进行调整。II类区生态补偿资金由蚌埠市财政单独负担,可借鉴湖北省十堰市的经验,首先确定蚌埠市所能提供的生态补偿资金限值(S),若3个县的补偿资金之和(∑M)大于限值(S),则按∑M=S重新确定调整系数,然后再计算II类区的年度补偿资金M。

年度修正系数还有助于蚌埠市合理控制大气污染防治的进程。理论上,过高的生态补偿资金会促使各区县大力削减颗粒污染物,并取得明显的短期环境效益,但无益于蚌埠市长期发展。这是因为,安徽省对各市PM2.5季度目标的设置主要参考了历史排放水平,历史颗粒污染物浓度较高的地区所被分配的季度目标也相对宽松,故蚌埠市当前颗粒污染物的大幅削减会导致未来季度目标的收紧。蚌埠市现行的生态补偿方案无法促使各区县采取循序渐进的控制措施,而添加年度修正系数能够解决这一问题。

(三)推行临近行政区和属地模式相结合的环境责任界定方式,增强生态补偿政策的公平性

传统的属地模式虽然操作简单,但由于监测点可能建立在多个行政区的交界地带,这种直接将监测点数据等同于其所在辖区环境质量的做法有失公允。为提升监测点环境责任划分的公平性,河南省郑州市、安徽省滁州市和亳州市在国内率先采用临近行政区共同负责模式,这为其他地区构建和完善空气质量生态补偿机制提供了启发。

借鉴上述地区的经验,建议蚌埠市空气质量生态补偿采用属地模式和临近行政区共同负责模式相结合的手段,即市区空气质量考核时采用临近行政区共同负责模式,而县区空气质量考核时则采用属地模式。市区由于地理位置毗邻,采用临近行政区共同分摊模式更能体现公平性。而县区间由于空间地理位置相对较远,采用属地模式更具合理性,政策可操作性也比较强。在核定市区各考核对象环境责任时,建议以监测站作为生态补偿核算的计算单元,监测站空气质量由该站点临近的行政区共同负责,以各行政区在监测点核心区所占面积确定权重,监测点生态补偿资金按此权重在邻近行政区分摊或分配。

致谢:本研究得到蚌埠市社科规划项目“蚌埠市颗粒污染物的排放趋势预测及防治对策研究”(编号:BB19C010)的资助。

崔连标  中央财经大学绿色金融国际研究院特邀研究员、安徽财经大学统计与应用数学学院副教授

崔 莹  中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

(编辑:逍遥客)

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