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阅读提示 实施耕地保护补偿是加强耕地激励性保护的重要举措。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出，要健全耕地保护补偿机制，加强对耕地保护责任主体的补偿激励。广东省于2012年9月在全国率先建立覆盖全省的耕地保护补偿机制，六年探索实践，全省各地耕地保护意识显著增强，对于我国经济第一大省而言，补偿机制有力推动了经济发展与耕地保护的协调统一，在全国具有重要的示范作用。国家自然资源督察广州局近期督察调研发现，尽管广东省耕地保护补偿成效显著，但也存在一些体制机制上的问题，制约了其效用的发挥。
坚持试点先行，实行经济补偿与保护责任挂钩 广东省采取试点先行办法，2010年3月，佛山市在酝酿三年的基础上，正式将基本农田保护补贴纳入全市“十大民生工程”，率先建立基本农田保护补贴制度，补贴标准为禅城区、南海区、顺德区不低于500元/亩/年，三水区、高明区不低于200元/亩/年。随后，广州、东莞、惠州等地开始实施相关补偿制度。 在总结各市经验做法基础上，2012年9月，《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅财政厅关于建立基本农田保护经济补偿制度意见的通知》印发，在全国率先建立覆盖全省的耕地保护补偿机制。 在补偿范围上，广东省将土地利用总体规划划定的基本农田均纳入补偿范围，有条件的地方将基本农田范围外的耕地纳入补偿范围。在补偿对象上，明确为承担基本农田保护任务的农村集体经济组织、国有农场等基本农田保护单位。在补偿标准上，广东省财政按照基本农田30元/亩/年的标准给予补助（部分珠三角城市按50%执行），2012~2017年，累计下拨专项补助资金67.2亿元。一些市县结合实际，加大补助资金安排力度，其中广州、佛山、东莞、中山市级补助标准达300~500元/亩/年。 在补偿资金使用范围上，广东省要求主要用于基本农田管护、土地整治、农村集体经济组织成员参加社会养老保险和农村合作医疗等支出，具体由地级以上市人民政府研究确定。有的城市允许村集体安排部分资金用于发展经营性项目、精准扶贫开发、村级公益事业等，少数地区允许按规定名目支出仍有剩余的用于村民分红。各市对补偿资金实行专户管理、专款专用，如广州市和湛江市在区县级土地主管部门建立补偿资金管理台账，珠海市和中山市在各镇政府设立专账，核算各级财政下拨的补偿资金。 为加强对补偿资金使用的约束和监管，广东省实行经济补偿与保护责任挂钩，对未经批准擅自在基本农田上进行非农业建设、占用基本农田发展林果业或挖塘养殖、基本农田抛荒超过6个月的，取消经济补偿，并追究责任。省政府将耕地保护补偿工作情况纳入各地区耕地保护责任目标考核范围，2017年专门开展了加强补偿政策执行力度检查，推动工作落实到位。 地方责任意识增强，耕地保护由“被动”变“主动” 耕地保护补偿机制的全面实施，显著强化了全社会的耕地保护意识。各级政府每年固定安排一定财政预算用于耕地保护补偿，不但要确保资金落实到位，还要确保资金使用效果到位，并接受人大和群众监督，强化了各级政府耕地保护主体责任意识。通过建立经济补偿与保护责任挂钩机制，落实“谁保护，谁受益”，“谁破坏，谁担责”，充分调动了农村集体经济组织和农民保护耕地的积极性，丰富了对村集体和农民耕地保护情况进行约束的手段，村集体和农民违法占用耕地数量得到一定程度遏制。 通过耕地保护补偿资金的制度性投入，广东省各地加强基本农田整治和维护，改善了耕地生产条件，耕地保护责任目标考核均顺利完成，高标准农田建设、永久基本农田划定等工作有力推进。管控、建设和激励并举的耕地保护新机制不断健全，对于我国经济第一大省广东省而言，有力推动了经济发展与耕地保护的协调统一。 广东省的探索，在全国层面发挥了示范带动作用。2012年12月，原国土资源部办公厅将广东省有关做法在全国范围予以转发和推广，充分肯定广东省的做法“是建立完善耕地和基本农田保护长效机制的有益探索”。此后，广西、浙江等省（区）相继建立全省（区）性的耕地保护补偿机制，促进了耕地保护补偿机制的推广，实践经验和成果不断丰富。 此外，耕地保护补偿为探索生态保护补偿机制积累了经验。党的十九大报告提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”的要求。《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》规定，到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和重要区域生态保护补偿全覆盖。自然资源部“三定”规定也明确要求，“牵头建立和实施生态保护补偿制度”。耕地保护补偿是生态保护补偿机制的重要组成部分，广东省耕地保护补偿机制的实施，为探索生态保护补偿机制提供了路径选择。 补偿程序待完善，资金使用效率受影响 广州督察局督察调研发现，广东省耕地保护补偿机制在补偿范围、对象、资金拨付使用等方面有待进一步完善。补偿范围主要为基本农田，未覆盖全部耕地。广东省规定，有条件的地方可将基本农田范围外的耕地纳入补偿范围。督察发现，目前只有中山市将补偿范围扩大到所有耕地，多数地区仍限定为基本农田。由于一些现状耕地未划入基本农田，同时基本农田中也包含一些可调整地类，导致补偿范围与耕地不完全一致，未能突出对耕地尤其是优质耕地的保护。 补偿对象限定范围较窄，对耕地承包经营权流转等情况考虑不足。广东省规定的耕地保护补偿对象是“承担基本农田保护任务的农村集体经济组织、国有农场等集体土地所有权单位和国有农用地使用权单位”。这样，对存在承包经营权流转的耕地，相关补偿资金就无法给到土地实际经营者，不利于基本农田保护和质量提升。若土地经营者违法破坏耕地，也只能扣减村集体补偿资金，无法直接约束土地经营者。 省级补偿资金未能体现对重点地区倾斜，部分地区资金筹集困难。广东省内区域发展严重不平衡，且保护任务重的地区往往是经济基础较为薄弱的地区，如广州、佛山、珠海、中山、东莞5个发达城市，基本农田面积合计383万亩，仅为湛江市的59.5%，基本农田任务最多的前5个地级市占全省总面积的48.4%。而省级补偿资金主要是根据基本农田面积简单分配，没有对重点地区给予倾斜，导致一些地区配套资金压力较大，配套补偿标准较低。 此外，补偿资金拨付和使用程序繁琐，严重影响了资金使用效率。以省级补贴资金发放为例，通常需要年初由基本农田保护单位根据前一年度基本农田面积和保护情况，提出补偿资金申请，依次经过乡镇、县、市、省等多级审核和汇总。资金拨付也是由省逐级拨付，至少需要半年以上时间，2018年省级补偿资金截至11月中旬仍未拨付。资金拨付到账后的使用流程也较繁琐，有的地方采取国库集中支付或报账制度，资金须由基本农田保护单位提出申请，由镇政府、区县财政（自然资源）部门审核后才能报账（支付），这又需要花费较长时间。一些小的农田基础设施维护行为，农民宁愿自掏腰包也不去申请使用补偿资金。结果，很多地方账面上有大量存余补偿资金未实际投入使用，资金使用效率低，实施效果未能充分实现补偿制度的本意。 加强监管，强化补偿资金激励引导作用 针对广东省先行探索的情况，广州督察局建议，在耕地保护补偿机制推广过程中，要着重指导地方健全完善补偿具体细节，切实发挥补偿资金更大的效用。 合理制定补偿范围、对象、标准等，充分发挥补偿资金的激励和引导作用。在补偿范围上，将全部耕地纳入补偿范围，对基本农田和普通耕地可设置差别化补偿政策，更好地强化对所有耕地的保护和激励。在补偿对象上，对于承包经营权发生流转的耕地，以流转后的实际经营者作为补偿对象，促进耕地保护和质量提升，引导推动土地适度规模经营。在补偿标准上，结合地方耕地保护形势和财政状况，因地制宜设置耕地保护补偿标准，让村集体和农民在严格保护耕地后有更多的获得感。在补偿方式上，将耕地保护面积大、脱贫攻坚任务重的地区，作为耕地保护补偿资金投放重点，加强转移支付。实施以奖代补等方式，对耕地保护成效突出的地区或耕地保护单位，给予额外奖励。 简化补偿资金拨付和使用程序，加强事中事后监管和效果评价。简化资金拨付的层层申报和审核汇总程序，年度补偿资金可根据前一年度耕地保护面积和有关补偿标准先行下达，发现有抛荒、违法占用等情况的，第二年再予以相应扣减。简化资金使用程序，在完善资金使用规范的前提下，加大村集体对耕地保护补偿资金使用的支配权，并将资金使用情况纳入村民自治和村务公开范围。地方政府不定期开展专项检查和审计，强化事中事后监管，加强资金使用效果评价。 丰富耕地保护补偿政策体系，加强跨地区耕地保护补偿。探索完善新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标等跨地区有偿调剂，以市场化手段，实现城市对农村、发达地区对欠发达地区的补偿，加大异地补偿力度，拓宽耕地保护资金来源。加强涉农资金整合，加大农村土地整治投入，不断提升耕地质量和产能，促进农业转型升级，提高农民收入，助力乡村振兴。 严格土地执法督察，强化地方党委、政府耕地保护主体责任意识。不断强化土地执法和督察力度，落实最严格的耕地保护制度和对永久基本农田的特殊保护，对恶意违法破坏耕地行为严肃问责、重典治乱，强化地方政府耕地保护主体责任意识，为推动建立耕地保护补偿机制创造良好条件。 （编辑：Nicola） |
