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沈百鑫:简议我国环境许可制度的不足、趋势和挑战

来源:武汉大学环境法研究所 作者: 人气: 发布时间:2018-12-06 10:52:40

2017年11月初环保部原则通过《排污许可管理办法》,于2018年1月10日正式发布试行。2018年11月5日,《排污许可管理条例》(草案)公开征求意见。为失去我国排污许可制度的发展完善,在理论上探讨排污许可制度是非常有必要性的。

1.认识我国环境许可制度发展的不足

我国在上世纪80年代初就开始施行环境许可制度,但在初期粗犷型环境许可制度和地方性的实践中,以排污许可证为重点的环境许可制度发展中存在一些不足。主要为:(1)初期缺乏内生动力,在环境标准和环境许可制度上研究和构建,力量不足。与生态文明理念在中国的诞生与发展相吻合,当下中国在经历了工业与城市化后对现代性的反思,由此才真正内生出中国现代环保制度。此前所经历的更多具有外向促动性,而事实上在前几年还是“经济发展和GDP指标考核优先”的理念下,实质性的现代环境保护制度一直只是陪跑者,并没有真正的价值重塑和社会转型。实施环境许可制度,不管是许可程序还是许可后的全过程管理,都将对企业来说形成一种成本支出。(2)缺乏进步的环境科学为支撑的环境标准体系,也就不能为行政机关的环境审批提供信息支持和知识权威。环境许可制度合法性判断实质最终落实在环境技术立法的合理性判断,这内含着技术理性,因此环境许可制度是以内生的环境标准制度、污染治理技术及绿色生产技术为知识支撑的。在这些技术进步不能系统实现下,精细的环境许可制度自然很难实现。但同时反过来,环境许可制度的建立与发展又将会极大的促进环境技术的进步。(3)总量控制制度的存续时间过长。相比环境影响监管、污染物排放监管以及环境质量达标,总量控制制度基本上还处在止损的阶段,甚至都还没有实现以危险防卫原则下末端控制的环境影响监管,更未能称得上风险预防原则。这并不是说这个制度不合理,在一定的历史时期和世界科技和市场力量对比中,这是合理。整体上,结合我国环境问题的历史发展,可以理解我国以总量控制制度来创造一定的缓冲时间,为最终过渡到环境质量达标和环境许可制度创造空间,当下已经是终结这个过渡期的节点,在环境许可制度下整合总量控制制度。(4)缺乏系统实施。首先是没得到统一实施,使得有证无证一个样、超标排放普遍存在,严重地损害了环境许可制度的严格性与权威性;其次重发证轻管理,未能实现包括变更在内的事后事中的全过程监管;然后是未能与其它制度间系统衔接,在与项目环境影响评价制度的关系处理中,过于倚重环评制度的个案审查,以至不能建立高效的依托环境标准的环境许可制度。有人认为我国的排污许可制度的顶层设计不尽合理,笔者认为在外生型环保政策驱动下,自然缺乏内生的合理性,尤其现代环境保护是问题导向型的。

2.环境许可制度的发展和趋势

从我国的环保实践来看,前期过于依重用环评报告审批制度这种个案许可制度,迫切需要用相对抽象化的环境标准为判断依据,来更高效实施环境许可制度。然而,在个案许可到规范许可的过程中,也应该看到环保理念与标准理念是不断地相互促进发展的,从最初的危害防卫到后来的排污口控制再到包括生态系统因素的环境质量达标制度,环境标准体系也一直在变革完善中。这也涉及到许可制度所要实现的目标定位上,环境许可制度从最初的防卫私权受侵害,逐渐发展到有效协调各种传统的资源使用利益,再发展到认识生态系统服务功能后,基于规划和环境质量达标理念下的环境许可制度。其中的权益保护通过公法制度不断在向环境污染和不利生态影响的上游源头挺进,在时间上也通过规划来促进预防原则的进一步实现,在环境保护的权益范围上也不断扩展。相对于德国在法治完善和科技进步的协同效应,基于法治传统上现代环境法的创新发展,中国的环境许可制度正像环境法治一样,面临着两个协同:一是对国际先进环境治理的借鉴和源自内在环境保护的内生创新之间的协同;二是社会与国家的法治内生与现代环境保护政策法律的内生动力之间的协同。相对于德国环境法是基于和限于传统法治的修正与创新,中国在同时面临基本法治构建和现代环境法治构建的双重构建任务,有着挑战,但又有着机遇。

综合环境管理理念是发达国家环境治理正在提倡的发展趋势,但对于我国环境治理,尽管需要考虑到这个发展趋势,但首先是建立专业细分、可操作的、有直接效率的部门环境监管机制。需要以针对不同环境媒质的更细分的专业许可制度为基础,然后再进行协调和系统化,防止污染在不同媒质之间的影响转移,考虑环境的整体利益。环境许可制度就其本质而言,其实是介于法律与私人之间的权益具体化,是从依法监管向依许可监管的权责明确。但在这个具体细化过程中,同样也面临着制度系统化的要求,即体现在综合管理理念的考虑。

3.环境标准制度体系是国家创新能力的体现

当前我国面临两个重要任务。一是标准的进一步更新和内化。由于现代科技发展较西方发达国家落后,由此在科学知识体系上也有一定的差距,因此往往一开始是通过翻译和借鉴西方成熟的科技标准来建立本国的标准体系,但这个标准在移植后更需要通过吸收内化和创新发展,尤其是当前我国环境保护已经处在内生力量驱动下,对符合国情和地方发展的环境标准需求越来越高,需要进一步本地化和持续更新。二是标准的系统化。标准的系统化又包括三个问题:(1)效力问题,有必要将相应标准作为各专业环境部门法中具体条例的附则,提高标准的知识和法律权威;(2)多个环境标准的体系化,环境法的整个体系应该象葡萄串或者像金字塔群一样,由一个部门专业法、若干专门条例和大量的行政规章和技术导则组成。(3)国家与地方环境标准体系相互支撑与衔接,国家提供框架与基础以及基于全国统一考虑的限值,而地方却需要因地制宜,以符合当地自然地理和社会经济发展状况。另外,环境标准制度需要保证其体系性,不然环境专家都会迷失方向。

标准更是一种程序,更需要社会共治原则,是技术与法律的结合。环境许可制度与环境标准制度,不仅是实体性的规定,更是程序性的规定,它们是与经济和技术一起不断发展的。尤其是将环境许可制度以最佳可行技术为审查的核心,而“最佳可行技术”虽然在概念上是技术,但实质上国家权力介入社会与科技界的纯学术与科技发展,是进一步深入到对研发领域的风险管理,但在此领域,国家权力又不可能介入太深,更多是一种方向与趋势性的指导,它不可能是单一方向、单一技术,而是一系列降低环境危害风险的评价因素。以德国为例,对于污水处理设施的许可制度的发展与完善经历了长达四十多年的跨度,而且仍在发展与变化中,尤其受到欧盟工业排放综合管理理念的影响。德国环境许可制度的发展与其传统法治是有效衔接的,水事方面衔接传统水事许可,而空气污染治理在一定程度上整合了除水与土壤及特殊的辐射污染外的其它污染。我国的整个法律体系(包括私权利体系和现代社会治理)都正在构建中,在此过程中如果能把生态环境利益和污染治理问题从更深层次切合进去,可能会有利于制度的创新与环境治理的效力。

4.实现环境许可制度与环境信息制度的良性互动

整个环境治理与环境许可及环境标准制度的发展过程同时也对环境知识与信息不断解析和分享的过程。不仅要认识到环境污染的具体侵害途径,还需要向排放和生产过程的源头,以及向化学品的物质监管推进。不仅要掌握对主要环境媒质的污染作用路径,还要理解自然生态中的系统关系。这同样体现在“最佳可行技术”系统上,它的实质是国家间、政府、社会、企业和科技界有关经济、科技和社会发展的信息交流机制,最后对当前社会与经济及环境状况整体发展达成的一种共识。只有在充分的信息分享与理解基础上,才能实现从危险防卫向风险预防以及尽量控制剩余风险的转变,尽管风险和剩余风险都将一直会存在。此外,环境许可制度与环境信息制度形成良性的互动关系,尤其是在大数据和信息库时代,许可制度提供了大量的社会环境信息,而信息库又为环境许可制度提供了更为科学的评价与决定的基础。

5.中国环境许可制度构建的挑战

我国在环境许可制度的构建中,还需要考虑到中央与地方的关系,这种关系不同与欧盟与成员国、联邦与各州的关系,因为我国是单一制国家,其环境管理体制与环境管理制度之间的协同起着非常关键的重要。在我国既在加强环境的省级以下垂直管理,又希望地方能先行出台操作性更强的地方性法规来推动排污许可制的实施,从省级地方立法角度来讲,能有突破当然是环保部喜闻乐见的,但正如在水事领域的现有体制与机制来看,水利、环保、城建、国土、交通、卫生等部门都同时在发力构建有利其部门本身的制度体系,如果缺少国家层面的统筹安排和顶层设计,地方环境立法与环境管理上的创新非常有限。这也体现在环境标准制度国家与地方体系的共同构建上,在更上层面更大范围上的知识与信息的收集,更有可能实现标准的精准。另外,在环境许可中包括两个方面的内容,程序性规定和实体性规定,如何在中国这样一个地域广阔、发展不均衡的国家用相对严格的环境许可制度来合理规范,既涉及到国家法律与经济的一体化问题,又涉及到各区域发展的阶段性和合理性。因此在程序性规定上应该尽量统一,而就实体性规定上有必要与地方的环境质量标准作出合理衔接。

小结

环境许可制度的构建是一个长期的过程,关键是有稳健的速度,需要有短中长期规划。从传统的依法管理到向更为具体的依许可管理,行政部门和企业都需要向更具合作精神的合规审查的内控外控结合;在许可制度的建立中,对新建和现有工业设施的许可需要区别,对新建采取严格条件,对现有设施要保障限期合理达标;需要与相关的监测监察制度和环保垂直监管改革相协调,能起到协同促进的意义;应当合理考虑经济发展和政治环境现状与趋势,既获得许可制度顺利实施的社会环境,又为社会平稳发展创造条件。

在环境保护中,法律与政策发展的趋势也是全面而辩证的。现代环境问题不断涌现,气候变化、生态多样性的退化、大量含氮物质向环境的排放、垃圾向海洋的倾倒以及自然资源的过度利用,都是急迫需要更大努力才能去解决的问题,需要从生产到消费进一步减少对环境的影响,尤其是在技术进步路径、价值创造链以及行为方式上都是极大的挑战,这就需要人们在向可持续性理念的方向上更大的意识转变。由此,环境问题更是需要致力于日益复杂的结构性源头,不再仅凭技术性措施能予以解决。在理念和制度上既要考虑综合,又要考虑区分精细化;在治理中,既要考虑市场和法治的一定区域的统一,又要考虑到经济和社会的不同发展层次;要考虑到环境的系统性,又要考虑到各环境媒质子系统的特殊性;既要考虑世界环境法的发展,引入先进的环保机制,同时又要分析和总结区域和地方的环保经验,形成内生环保动力;既要考虑环境法作为法学的理性,也还要与基于和尊重自然技术的科学理性;做为法学中的新兴领域,既要有环境法自身的创新,也要有甚于与传统法学中的权利义务体系的整合和发展。

(编辑:Wendy)

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