|
摘要：环境民事公益诉讼的主体具有多元化的特点。但是各主体均有其优势和不足。从学理上讲,环保社会组织是提起环境民事公益诉讼的最佳原告；检察机关由于具有具有独特的相对优势,且现行法律已经对其赋权，其提起环境民事诉讼的功能不容小觑；行政机关后来居上，也在环境（生态）民事公益诉讼领域争夺一份存在感。如何合理应对环境民事公益诉讼主体多元化带来的冲击，设置一些必要的程序和规则,最大限度地实现多方的良好衔接，是我们必须思考和应对的。 纵观世界环境法治之发达国家，基于环境公共信托论、环境权论、诉讼信托论、私人检察总长论、私人执行法律论等，在环境公益诉讼的原告资格方面，一般赋予以下几种主体以提起环境民事公益诉讼的资格：检察院、环境行政机关、环境团体或个人。我们国家在环境民事公益诉讼的主体发展上也是秉承了这一基本思路。所不同的是，被称为环境民事公益诉讼元年的2015年以来，最初发展阶段是环保社会组织在唱主角，而且相关法律的最初规定也是以环保社会组织为主的。之后的发展，包括人民检察院和行政机关等不断介入，造成了一些思想上的碰撞。从促进环境民事公益诉讼的角度来讲，要做一个梳理。 一、多元化的环境民事公益诉讼原告主体 1.环保社会组织 在中国法律框架下，民间社会组织作为环境民事公益诉讼的原告主体的法律渊源来自于《民事诉讼法》和《环境保护法》。经过2007年至2012年期间的环境公益诉讼试点之后，２０１２年８月３１日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第二次修正），《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2014年4月24日修订的《环境保护法》第58条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。最高人民法院于2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）的颁布，明确了社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格和人民法院审理环境民事公益诉讼案件的相关程序等。 地方性法规例如《贵阳市促进生态文明建设条例》也有规定：环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于保护环境防止污染的行政管理职责。司法实践上也已经发生了多起由环境团体起诉的环境公益诉讼案件。 2015年1月至至2017年6月，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件150件，审结63件。 从案件数量看，2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件57件，审结13件。从案件分布地域范围看，社会组织在北京、天津、河北、内蒙、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、重庆、甘肃、宁夏、陕西、广西、江西、新疆等2７个省、自治区、直辖市提起公益诉讼案件，较上年度同时期增加7个地区，特别是在京津冀、长江经济带等重点地区的主要区域已经基本实现全覆盖。从起诉主体来看，目前已经提起环境民事公益的社会组织达到25个，较上年度同时期增加11个 。除了传统的大气、水、土壤等环境要素外，涉及气候变化、濒危植物、湿地、自然保护区以及人工环境等环境要素也已经成为社会组织提起公益诉讼的保护对象。各级人民法院通过大力推行人民陪审员参加公益诉讼案件审理，公开调解协议，引入第三方监督执行机制，依法准许缓交、减免原告诉讼费用等举措，有效引导公众有序参与环境治理。 2.检察院 在国内，检察院作为环境民事公益诉讼的主体，严格意义上讲也不是个新事物。 从2009年开始，中国多个地方率先制定了以检察院为原告的环境公益诉讼制度，如《贵阳市促进生态文明建设条例》规定：“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼。”司法实践中，中国从2003年起，先后有山东省乐陵市检察院、广州市海珠区检察院、贵阳市检察院等作为原告提起环境公益诉讼，基本上都获得了胜诉，这说明检察院作为环境公益诉讼的适格原告，已经为中国的地方立法和司法实践所承认。 2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，决定在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃共十三个省、自治区、直辖市进行为期两年的试点工作。最高人民检察院于2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规定，就人民检察院提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼进行了规定。针对人民检察院提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，于2016年2月25日最高人民法院印发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（法发〔2016〕6号），就人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件的相关问题进行了规定。 2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第三次修正），《民事诉讼法》第五十五条第二款规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。 2015年6月至2017年6月，人民法院受理检察机关探索提起环境公益诉讼案件812件，审结390件。环境行政公益诉讼案件占80%。 2016年7月至2017年6月，各试点地区人民法院共受理检察机关提起环境民事公益诉讼案件71件，审结21件，较上一年度分别增长4.5倍，4.6倍；受理行政公益诉讼案件 720件，审结360件，较上年度分别增长25倍，23倍。其中，2016年7月至2016年12月，受理环境民事公益诉讼案件35件，审结3件；行政公益诉讼案件117件，审结50件。2017年1月至2017年6月，受理民事公益诉讼案件36件，审结18件；行政公益诉讼案件603件，审结310件。 3.环保行政机关 中国最高人民法院在2010年出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定：“人民法院应当依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”，正式确认了环境行政机关提起环境民事公益诉讼的原告资格。司法实践中，自2002年以来，中国陆续有多起环境行政机关作为环境公益诉讼原告起诉的案件。如2002年，天津市海事局和天津市渔政渔港监督管理处提起的塔斯曼油轮漏油案件。 2015年12月, 中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下称《试点方案》)，将生态环境损害①赔偿权利人确定为经国务院授权的试点地方省级政府。行政机关作为生态环境损害赔偿权利人是否具有正当性，这是构建生态环境损害赔偿制度应回答的问题。 最高人民法院按照《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》要求，探索推进省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。2017年贵州、山东、江苏等试点省市共办理生态环境损害赔偿磋商或诉讼案件40余件。例如，江苏省政府在南京中院向已被扬州中院判决构成污染环境罪并处罚金的南京德司达公司提出了因其向运河违法偷排废酸造成生态环境损害的赔偿诉讼，南京中院最后判决德司达公司赔偿2400多万元的环境修复费用。 二、环境民事公益诉讼主体多元化的思考 1、无论是在欧陆民法法系国家，还是英美法系国家，环保社会组织都是作为一种最主要的环境公益诉讼原告。基于权力寻租、机构俘获导致政府失灵，再加上市场失灵，环境治理要求一种中立的第三方力量，以公益性、非营利性、服务社会利益为宗旨的环境团体成为环境治理的主力。 考量美德等发达国家，大量的环境公益诉讼案件系由环境团体提起。在美国，虽然公民诉讼制度赋予任何“人”享有环境公益诉讼资格，但实际上主要的环境公益诉讼案件都是由影响较大的环境团体提起的，如塞拉俱乐部、自然资源保护委员会等；在德国，以环境团体和自然保护团体形成德国主要的环境公益诉讼原告。特别是在奥胡斯公约颁布之后，欧盟各国都制定了适应性立法增进公众参与环境司法。以德国为例，先后颁布了《环境司法救济法》、修订的《联邦自然保护法》等法律，赋予了环境团体广泛的环境公益诉权。 与发达国家环境团体是环境公益诉讼的主要原告相比较，中国环境团体在环境公益诉讼案件的起诉上显得软弱无力。中国在社会团体管理上实行的行政许可主义和双重管理体制，导致环境团体很难获得法定身份，不够健全和无保障的社会捐赠制度也导致环境团体很难获得发展所需要的资金，公益性身份要求环境团体不能从事为公益活动筹集资金的营利性活动，这些都极大地阻碍了中国环境团体的发展。因此，中国当前应该迅速完善制定社会团体的相关立法，可以考量借鉴发达国家关于社会团体的立法，赋予从事环境公益维护的社会团体以环保公益组织资格，赋予这些环保公益组织以环境公益诉权。 2、无论是大陆法系，还是英美法系，多数国家的环境法治中，均把检察院作为有资格提起环境公益诉讼的当然主体，检察院作为最高法律秩序和道德秩序的代表者，以保护公益和维护法律为依据，有权对民事和行政争议进行干预。如德国《行政法院法》明确规定：联邦、州、地方公共利益的代表人―――联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官，依法享有提起环境公益诉讼的权力。 欧美的检察官隶属于司法行政部门，性质上是政府的代表，检察官被视为政府行政官员，而中国的检察官是国家的法律监督机关，其监督职能主要体现在两个方面：“一是司法监督，即对法院审判活动的合法性进行的专门监督；二是执法监督，即对国家行政机关及其工作人员执行法律、履行法定职责的监督，包括侦查监督、监所狱政监督。”同时，中国的自然资源国家所有制也决定了检察机关作为所有者的代表有环境公益诉权。因此，检察机关作为环境公益诉讼的原告，不仅仅是作为行政机关执法监督者的身份，而主要是作为国家利益的代表起诉的。 检察院作为起诉原告，虽然符合其代表国家利益的身份，但检察院作为原告既不是对法院审判活动的合法性进行司法监督，也不是对行政机关的执法活动进行执法监督，而是作为国家公益的代表，系环境公益之诉讼信托。在环境公益诉讼中，检察机关必须抛弃监督者的法定身份，作为环境公益诉讼的一方平等主体，这种主体身份是一种拟制的国家利益代表身份，是和诉讼当事人平等的一种身份，如此才能保证诉讼程序的平等，否则可能会因为检察院的不适格而引发诉讼。 其次，中国的检察院提起环境公益诉讼仍然限于事后救济，这与环境公益诉讼的主旨不符，环境公益诉讼目的是预防性救济，防止环境受到不可逆转的环境损害的发生，而中国以检察院提起的环境公益诉讼，受制于诉讼主体身份、诉讼证据的收集等原因，检察院只能在环境公益诉讼案件中实行有限、事后救济，即检察院的监督是一种“结果”监督，只有出现了严重的环境污染结果时才能代表国家起诉。 3、环保行政机关根据环境公共委托论、国家环境权论和诉讼信托论，有权提起环境公益诉讼，然而，环境行政机关一般被赋予强大的行政权，由于环境法律的概括性和原则性，环境行政机关在具体执行环境法律中负有就法律规定出台具体实施细则的任务，同时为保证其严格实施环境法，环境行政机关被授权拥有强大的环境行政执法手段。 欧美一般实行比较集中的环境监管体制，如美国联邦环保局为确保联邦环境法律的实施，设立了十大区环保分局，各区局长向联邦环保局长负责，协调州与联邦政府的关系，以确保区域性环境问题得以解决。中国实行的是统一和分散管理相结合的环境监管体制，上级环境行政机关只在业务上对下级进行指导，地方环境行政机关受制于地方政府，在人事安排、机构设置、财政基金上都依赖于地方政府，因此受到地方保护主义的牵制。美国的环境公民诉讼赋予任何“人”可以提起环境公民诉讼，其中就包含环境行政机关。 尽管在立法和司法实践中都发生了环境行政机关代表环境公益起诉的案例，但环境行政机关是法定的环境监管机关，严格依法实施环境监管是其本质，赋予其环境公益诉权是否会免除其环境行政监管不力之责，使得本来可以通过行政监管，利用行政的效率性、强制性和执行性就可以解决的环境问题，偏又借助于耗时费力的司法途径获得间接解决，从而造成行政资源和司法资源的双重浪费。依法治原理，法律不应该也不允许无行政职权的行政职责。以此看来，环境行政机关作为原告提起环境公益诉讼，必须是在穷尽环境监管途径之前提下，在公民或环保团体因条件所限未能依法起诉之前提下，在检察机关因衡量多重公益而忽视环境公益之前提下方可提起。 三、如何应对主体多元化带来的困扰，促进真正建立环保共同体 主体多元化应强调配合和协调，因为环境民事公益诉讼是公益的和不可营利的，因此任何主体的加入我们应当持开放的态度，法律和相关权力机构应当予以确定的支持。环境民事公益诉讼活动是一项典型的公共产品，具有非排他性和非竞争性的特点。依据主体多元化理论，保障公众参与应是一种理性的选择。当前，公众参与环境公益诉讼的权利空间受到一定程度的挤压，检察机关和政府的参与远远不能达到环境公益诉讼的期望值。逐步建立环境社会公益组织、检察院、政府等多主体相互协调、共同参与的环境民事公益诉讼体系，有利于构建环境民事公益诉讼命运发展框架，是当下和将来我们需要的。为了实现这一核心目标，应做到以下几点： （1） 尽快建立环保共同体的共同价值观体系。 所谓环境保护共同体是指在环境保护领域以环保行政部门（包括政府）、司法机关（包括公、检、法、司）、环保NGO、环境公益律师、法学家、企业等为核心的职业人员或单位所组成的以环保为职业特点的特殊的社会群体。在当代中国，依法治国，建设生态文明，是中国社会和法律发展的必然，形成环境保护职业共同体正成为我国生态文明建设的内在要求，有着深刻而重要的现实意义。 环保共同体的共同价值观体系是指处于环保共同体中的主体对环境的具有共同的认同感，并且有意识地去关注环境变化和生态平衡,并且会自觉地维护生态系统的良性发展，包括环境认识观、环境价值观、环境伦理观、环境法制观和环境参与观五部分,分为感性认识、知识、态度、评价和行为五个层次。 也就是说，只有建立了这样一种共同的价值观体系，多元主体在对待环保的态度上才会是相同的或者近似的，大家才会真正去相互协调，而不是互相推诿或者相互倾轧。 （2）从法律层面确认多元主体参与环境民事公益诉讼的程序。 应该推动立法设立一个多元主体参与环境民事公益诉讼的优先规则。而要设立这样一个优先规则，我们首先要明确环境公益诉讼主体、客体两个体系。 主体体系包括三部分。第一部分是政府，政府又可分为二类主体，第一类就是主管部门政府，例如海洋行政主管部门、国有自然资源资产管理与生态监管机构。第二类是地方政府，就是今天讨论的省级政府。这二类主体通称为政府主体。第二部分是检察机关，第三部分是社会组织。客体体系也包括三个部分。第一部分，国有自然资源与生态。第二部分，集体自然资源与生态。第三部分被污染的环境。同时，环境污染与生态有时一体，有时分开。 基于以上主体和客体体系，优先规则设计应该是这样的： 1.涉及国有自然资源与生态的公益诉讼，应当以国有自然资源资产管理和监管机构作为优先考虑。如果专门机构没有尽到职责或者怠于履行职责，则检察机关可以介入。最后是社会组织作为兜底。 2.涉及集体自然资源与生态的公益诉讼，首选应是检察机关作为主体，如果检察机关没有尽到职责或者怠于履行职责，则由社会组织提起。 3.环境污染公益诉讼中，首选应是社会组织。因为环境污染大部分都会涉及私益诉讼，当私益诉讼无法解决的时候，社会组织就要发挥作用，提起公益诉讼。环境社会组织无法发挥作用的，接下来是检察机关。如果涉及国有土地上的环境污染，最后才是国有自然资源资产管理和生态监管机构，他们对资源和生态环境污染问题也可提出公益诉讼。 例如，最高人民检察院于2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条与第7条之间存在互为前提条件的循环前提条件规定。即，根据第1条关于“人民检察院履行职责中发现污染环境……损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”的规定，检察院应该是在“履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”的过程中，发现“污染环境……损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”，才可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。 同时，为了保障优先规则的实施，还有必要建立一个移送和通报规则。即在上述三种情况下，任何一方先发现案件的，应当按照优先规则向优先级较高的一方进行移送或者通报，优先级高的一方在规定期限内不作为或者怠于履行职责的，其他各方可以率先提起。 （3）确保多元主体合作与协调的沟通渠道畅通 由于受相关制度缺陷和信息沟通机制不顺畅等因素的制约，多元主体合作与协调参与环境民事公益诉讼的渠道不够顺畅，参与的范围也很狭窄。就目前已经开展的环境民事公益诉讼来看，例如在诉前通知，法院公告期的参与，相关证据的使用上等存在沟通与协调障碍。 要解决这样的困境，最低限度上我们要建立包括环保社会组织、检察院和政府联席会议制度，建立三方专门联络机制，建立三方联动工作协作平台，建立重大环境民事公益诉讼案件会商和督办制度，建立紧急案件联合调查和案件移送机制，建立信息共享及通报制度。三方要明确职责，协调配合，形成合力。 （4）加强合作与协调的多元主体能力建设 虽然，各个主体都经历了一段时期的发展，但是整理来讲均处于初级阶段。对于各个主体来说，环境民事公益诉讼都是一个新事物，都没有一个现成的办案操作指引来指导大家。检察院目前处于和监察委员会分割的时期，人员需要重新组合。政府则由于行政管理职责的超负荷，缺少更多的人力物力参与其中。 对于环保社会组织来说，由于长期以来缺乏对社会组织的培育和扶持，我国的社会组织发展受到严重制约，大多数社会组织特别是中小社会组织的经营能力薄弱。无论是其内部管理能力，还是其动员资源的能力以及与政府的协调沟通能力，都尚显得欠缺。 这些因素最终影响到环境民事公益诉讼目标的实现，需要从以下几个方面进行改变： 一是加强立法工作的推动。对各个主体单位的职责权限进行界定，对各个主体参与程序进行细化，做到有法可依。 二是加大培训和宣传力度。根据新形势下环境管理的需要，制定环保社会培训计划，利用政府购买社会服务资金购买社会服务，为社会组织，检察院和政府提供分行业学习行业技术知识的机会。同时通过社会宣传，让环境民事公益诉讼深入人心。 三是加大经费投入,完善资金保障体系 针对环境民事公益诉讼设立专门的账户或基金，用于此类赔偿金的监管。赔偿金治理案中污染后如有结余，可用于其他污染的治理。此外，结余的款项还可以用于其他环境民事公益诉讼中败诉原告承担的调查取证、专家咨询、鉴定等必要费用，目前，海南、昆明、无锡、龙岩等地法院已经建立了公益诉讼专项资金制度。 （编辑：Wendy） |
