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一、前言 规划体系的变革，前所未有地同国家的改革进程深入密切地联系在一起。党的十八届三中全会提出 ：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在全面深化改革的进程中，国家空间治理体系和治理能力现代化是改革目标的重要组成，是规划工作者在理论和实践上面临的重大课题。 本文结合近年“多规合一”的规划实践，从概念层面和制度层面谈谈自己对建立空间规划体系的一些粗浅看法。首先着重分析国家空间治理的基本价值导向 ；然后对比研究空间规划的基本概念，领会目前改革中对“空间规划”的作用定位 ；在此基础上，理清“空间规划”与“多规合一”的关系，提出“多规合一”作为一种工作方法，是编好空间规划的必要条件，但不能简单将“多规合一”的技术成果等同于“空间规划”；而编好“空间规划”、“战略引领”、“底线管控”、“全方位协同”是自始至终需要把握好的三个关键要素。总之，在中国城市规划学会学术工作委员会展开讨论“理性规划”的话题时，我结合最近几年参与和观察“多规合一” 试点的经历和体会，就当下规划改革的问题做些梳理，抛砖引玉， 请大家指正。 二、国家空间治理的价值导向 国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了良好的国家治理体系才能真正提高治理能力。国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系 。[1]由于空间是行政、市场、社会等一切行为的载体，空间治理通过对国土空间要素进行控制和引导的一系列制度安排，直接或者间接地影响政府治理、市场治理和社会治理的结构和过程，使之全方位地体现出国家在优化国土空间开发格局、促进经济社会可持续发展的战略意图和价值取向。 党的十八大（2012）提出大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局。在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三五个五年规划的建议（2015）中明确指出，“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献”。全球视野之下，建设美丽中国，推进生态文明，形成绿色发展方式和生活方式，是国家空间治理的基本的价值导向。 将绿色发展的理念贯彻到优化国土空间结构的全过程中，一个基本问题就是要明确“国土”的涵义。国土并不主要指“国家的土地”，其内涵是“地域”“、区域”、 “地域空间”等意 [2]。国土空间的规划，不仅有空间尺度的属性，也有公共管理的属性，因此必然同行政体制相适应，在空间尺度和管理层级上都应当是多层次的。 从这个基本点出发应认识到，推进生态文明建设，优化国土空间结构，实现美丽中国的目标，需在制度上作出系统的安排，做到城乡的全域覆盖和中央 - 省区 - 市县分级管理、紧密衔接，跨越宏中微观，大到区域层面的人地关系，小到城市和乡村的土地使用、空间布局、基础设施支撑和人居环境品质。可以设想， 改革后建立的空间规划体系应当具有体系的完整性、功能的系统性、治理的有效性。在保障国家重大的战略部署通过不同空间尺度上的规划逐层落实的同时，空间治理应具有政府、市场、社会的多重维度，要强调不同治理主体内部和层级之间的协同，逐步实现一个整体性的国家空间治理范式。 在这个方向上，我们已经开始行动。《国家新型城镇化规划》（2014）提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”；中央城市工作会议（2015）提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划， 推进‘多规合一’”；在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016） 中进一步强调了“改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。”无论“多规合一”，还是“两规合一”，都是围绕“空间类规划打架” 这个现象，率先从政府治理内部解决治理结构碎片化的问题。这项改革行动的实质， 就是朝着实现整体性的国家空间治理迈进。 回顾十八大以来相关的中央文件，关于空间治理体系改革的部署有许多重要论述。十八届五中全会（2016）明确了建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。 （1） 关于空间规划体系，五中全会指出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。 （2） 关于用途管制，其背景是国家自然资源资产管理体制的改革。习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明（2013 年11 月 15 日）中指出，完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。关于用途管制的具体措施，十八届三中全会文件提出（2013）“划定生产、生活、生态空间开发管制界限”，在《省级空间规划试点方案》（2017）中有提出划定城镇空间、农业空间、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，即“三区三线”。 （3） 关于差异化绩效考核，《生态文明体制改革总体方案》（2015）明确提出， 通过制定生态文明建设目标评价考核办法，“把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”，体现“不同区域主体功能定位”。 毋庸置疑，在上述构成国家空间治理体系的组成部分中，建立空间规划体系是一项具有根本性、全局性、长远性的工作，需要问题导向和目标导向并重，立足当前、面向未来、统筹谋划。当前，进一步做好顶层设计、实现深化改革的目标仍然是一项值得广泛实践和不断探索的紧迫任务。
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