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于泽瀚:美国环境执法和解制度探究

来源:武汉大学环境法研究所 作者: 人气: 发布时间:2019-04-11 12:01:41

摘要:《超级基金法》(Superfund Act)是美国第一部明确授予行政机关执法和解权的联邦法律,执法和解制度能够促使潜在责任方积极、自愿达成协议,高效完成环境清理工作。行政和解协议主要有两类:以行政为主导的合意行政裁决(Administrative Order on Consent)与行政协议,以及需提交法院审查后才可达成的同意令(Consent Decree)。当前中国正面临严峻的环境污染问题,传统的高权行政行为往往在个案中陷入执法困境,环境保护作为美国执法和解制度适用最广的领域,取得了卓越的成效,特别是限制行政和解范围、建立司法审查程序以及完善公众参与制度等经验可资中国参考借鉴。

关键词:超级基金;行政执法和解;合意行政裁决;同意令

引言

自 1990 年 《行政争议解决法》 (Administrative Dispute Resolution Act, 以下简称ADRA) 明确授予了美国行政机关执法和解的权利之后,环境执法领域开始广泛且迅速适用和解的手段来解决行政争议,极大地减少了纠纷解决成本、增加了行政效率、维护了社会稳定。在ADRA立法之前,美国学界与实务界对行政机关能否享有和解权发生过长期且激烈的讨论,长久以来形成的以司法手段解决行政争议的传统曾经一度阻碍了对和解的运用。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act),俗称 《超级基金法》,于 1980 年正式颁布,是美国第一部正式授予行政机关环境执法和解权的联邦法律。此法通过 1986 年修正案完善了和解制度,不仅极大地促进了ADRA的诞生,也基本确立了环境领域其它单行法的执法和解的制度框架。本文旨在通过研究 《超级基金法》执法和解制度,了解整个美国环境执法和解的制度框架,并为中国环境执法和解制度的建立提供借鉴。

《超级基金法》的设立源于 20 世纪 70 年代的纽约州尼亚加拉瀑布城拉夫运河案。20 世纪 70年代开始,运河周边居民逐渐出现了一些健康问题,经调查发现,20 世纪 40 至 50 年代时胡克公司在附近购买了一块 16 英亩的土地作为废弃垃圾场,以当时合法的手段对废物进行了处理,之后该公司以 1 美元的价格将土地卖给了尼亚加拉瀑布教育委员会修建学校和房屋。由于被掩埋的化学废物渗入土壤和地表底层,对环境和周边居民的健康造成了严重的威胁,纽约健康委员会于 1978 年宣布该土地及其附近区域为健康危险区。70 年代开始美国颁布了许多环境法律,但是都无法应对已填埋、废弃许久的危险废物所产生的环境危害事件。为此,国会于 1980 年通过了 《超级基金法》,其立法的目的包括: (1) 通过清理污染区域来保护自然环境与人类健康;(2) 确保责任方承担污染区域的环境清理成本。根据环保署年度财报显示,仅 2017 财年此法促使私人个体自愿出资超过 12 亿美元用于清理新的污染区域,责任方同意支付 1. 42 亿美元给环保署用于偿付其之前所做的环境清理工作。污染区域的清理工作也取得了重大的进展,截至 2018年 5 月 23 日,登记的污染区域 1346 个,完成环保设施建设的 1197 个,确认清理完毕、删除登记的 399 个。《超级基金法》对保护环境与人类健康做出了重大贡献。

中国对 “行政执法和解”的定义,是指在行政执法过程中,行政机关对拟作出的行政决定所依据的事实或者法律关系经调查不能确定,或者由于调查所需费用过于巨大,为有效达成行政目的,而与相对人相互让步并达成书面协议的活动。中国受传统依法行政观念的影响,认为行政在本质上是法治而非自治,行政行为是行使行政权力的行为,而行政权力属于法定权力,它具有不可自由处分性,行政机关在行政管理活动中不能自由放弃或转让其权力,因而行政应是 “法定”行政而不是 “议价”行政,在行政中应严格禁止 “讨价还价”。近年来随着实用主义价值取向的兴起,我国在小范围开始试行行政执法和解制度,如证券领域 2015 年出台的 《行政和解试点实施办法》。由于行政机关所拥有的执法资源的有限性,决定了执法者始终会面临“心有余而力不足”的情景。面对有限资源的事实,如何配置这些资源,就属于行政机关的自由裁量,属于一种行政技术。对行政机关而言,通过协商和解达成一致的行政行为无疑将更符合成本效益理论,以更少的行政成本换取更多的行政收益,不仅有利于社会利益的最大化,也更符合社会稳定的需要。《超级基金法》通过制度设计积极促进执法和解实现程序的经济性最大化,完善公众参与程序与司法监督体系确保行政机关在处分公权力时是公正、合理且适当的,以较少的执法成本达成了执法目的,这是中国在建立行政执法和解制度过程中可以借鉴学习的。

一、执法和解: 环境执法的保障

《超级基金法》的最终目标是保护自然环境与人类健康,其核心是环境清理程序,为了确保由责任方承担污染区域的环境清理成本,此法建立了以协商和解为优先的追责制度。可以协商和解的环境清理程序包括污染清除措施 (Removal Action),环境恢复性调查及可行性研究 (Re-medial Investigation / Feasibility Study),环境恢复设计 ( Remedial Design) 以及环境恢复措施 (Re-medial Action) 等。针对不同的环境清理程序需适用不同的和解范围与形式。

(一)环境清理的执行程序

《超级基金法》适用范围包括: (1) 造成泄露或重大泄露危险的危险物质,以及 (2) 存在泄露或者重大泄露危险的,可能对人类健康造成紧急且重大危险的污染物质,并且排除了三种情形的适用,即 (1) 自然生成且没有被人为改变物质形态的物质; (2) 住宅、商业或者社区建筑物组成部分的物质; (3) 饮水系统正常老化而影响水质的情形。其所描述的危险物质几乎涵盖了所有美国环境单行法中规定的危险物质的总和,仅排除了石油和天然气的适用 。此法针对危险物质处置设施所有人或使用人设立了报告义务,责任人应当及时汇报危险废物处置设施的基本情况及危险物质泄露情况,对于未尽报告义务且违反规定的责任人环保署或其他权利机关有权根据条款处以民事行政处罚或者刑事处罚。

当发现环境污染时,美国环保署需要完成对污染区域的初步评估与现场检测 (Preliminary Assessment / Site Inspection) ,在有必要的情况下可以立即采取污染清除措施来消除即时的环境危害。

为了有效甄别污染区域是否需要得到治理,美国环保署建立了一套危险评级系统 (Hazardous Ranking System)。这套系统根据评估数据对污染区域可能造成的危害程度进行评分,一定评分以上的污染区域将会登记在国家重点污染区域名录 (National Priorities List,以下简称名录)。政府将会据此依照 《超级基金法》对这些污染区域进行优先清理。

在登记至名录后,环保署会开展对环境治理方案的调查与研究,即环境恢复性调查及可行性研究。根据调查研究的数据制定环境恢复方案并公示,将研究结果、方案内容及公众评议记录在案形成决策记录 (Records Of Decision, ROD),最后据此执行环境恢复措施。污染区域的识别、调查以 及 污 染 清 除 措 施、环 境 恢 复 措 施 的 执 行 等 都 规 定 在 国 家 应 急 计 划 (National Contingency Plan NCR) 之中,对环境清理工作制定了规范和标准,起到了纲领性的作用。当所有环境清理工作都完成并经审核达标后,此污染区域将会从名录上删除。

(二) 寻求和解: 潜在责任方承担清理责任

环保署在对污染状况有初步了解后开始寻找潜在责任方。此法规定了四类责任方,即危险物质的生产者、委托处置者、转运者及处置者,事实上几乎所有从过去到现在与危险物质及其处置设施有法律上关联关系的当事人都被涵盖其中,且不论当事人的行为是否合法,只要相关危险物质造成了损害或者有损害危险的,都需要承担责任,甚至当前污染区域的所有人或承租人对以前的危险物质毫不知情的也不能完全免责。在此法规定了广泛的责任后,司法判例随之确立了严格的连带责任 (Strict, Joint and Sever Liability),即环保署可以要求一部分潜在责任方先承担所有的清理责任,再向其余潜在责任方追偿。由于经常有 “孤儿份额” (Orphan Share)的存在,即破产或者不知去向的潜在责任方,所以往往 “确定的潜在责任方”要承担更多的清理责任。

基于纳税人不应当为清理买单的前提,此法制定了三种潜在责任方承担环境清理责任的方式 ,即 (1) 环保署执行清理工作,潜在责任方承担清理费用; (2) 在环保署监督与指导下由潜在责任方执行清理工作; (3) 对于那些符合 《超级基金法》清理对象但未登记至名录的污染区域,潜在责任方可以自愿依据此法及国家应急计划执行清理工作,其有权再向其他潜在责任方追偿。协商主要涉及环境清理责任的分配,未能及时与潜在责任方达成和解的,或未能确定潜在责任方的,或潜在责任方没有能力承担清理工作的,环保署将自行执行环境清理工作,先通过超级基金拨款支付清理成本,再以协商或诉讼的途径要求潜在责任方偿付成本花费。相较此,环保署更倾向于在环境清理工作开展前与潜在责任方达成和解,由潜在责任方承担环境清理责任,如此不仅减少了环保署的工作压力,也减少了超级基金的成本支出压力。

环保署希望在切实可行且不损害公共利益的前提下寻求和解,以加速环境的清理和减少诉讼。为此国会于 1986 年通过了 《超级基金修正及再授权法》(Superfund Amendments and Reau-thorization Act),增加并完善了超级基金执法和解程序。环保署在初步确定潜在责任方后,通常会主动寻求协商,若决定不协商,环保署应当告知理由。协商一般只涉及环保署与潜在责任方,根据污染区域的情况州政府或其它联邦机构可能会参与协商。在达成和解协议后根据协议的内容主要采取合意行政裁决与同意令的形式进行颁布。当环保署选择不协商或者协商不成时可以适用单边行政裁决 (Unilateral Administrative Order),潜在责任方若无充分理由则必须执行,不执行将会受到行政处罚。由于单边行政裁决的执行往往效率低下,责任方不同意、不配合的例子比比皆是,经常会将环保署拖入旷日持久的诉讼之中,因此实践中环保署极少签发单边行政裁决,更多地选择协商和解的形式来解决纠纷。

二、行政主导的执法和解方式

行政主导的执法和解形式以合意行政裁决为主,行政协议为辅。区别于以司法审查为主导的同意令,行政主导的执法和解无需经司法程序,行政执法主体与潜在责任方协商一致,经行政机关内部审核同意后即可颁布实施。为了限制行政执法机关的权力,防止行政权的滥用导致公共利益、私人权益受损,此法严格限制了合意行政裁决与行政协议可和解的范围。

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