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王毅、黄宝荣:中国国家公园体制改革

来源:武汉大学环境法研究所 作者:王毅、黄宝荣 人气: 发布时间:2019-05-09 12:02:01

摘要:自2013年提出建立国家公园体制,我国国家公园体制改革已取得了重要进展,成为整个生态文明体制改革任务中进展最快、成果最显著的综合性改革。过去5年,通过国家公园体制改革试点,初步完成了国家公园的顶层设计、明确了管理体制、启动了相关立法程序,筑就了国家公园建设的基本框架。改革的主要经验可以总结为四个方面:一是高层引领与改革创新,二是试点先行和动态调整,三是问题导向和顶层设计,四是利益相关方参与和改善治理体系。然而,未来国家公园体制建设仍然任重道远,面临众多挑战和困难,包括国家公园建设区通常人口众多、土地权属复杂、利益相关者众多、缺乏多方参与机制、地方管理能力薄弱等。今后,应在总结国家公园体制改革经验的基础上,坚持正确的改革取向,进一步扩大开放和创新思维,坚持法治优先、系统推进、分类指导、分阶段实施的基本原则,采取顶层设计加试点先行的方式,实现依法办园、科学办园、民主办园、开放办园;加快推动国家公园和自然保护地立法,建立国家公园现代化治理体系,探索建立国家公园生态产品价值实现机制;最终使以国家公园为主体的自然保护地体系得到整体保护,人民利益得以最大化,真正实现人与自然和谐发展。

关键词:国家公园体制改革;回顾与展望;经验、问题与挑战;建议

经过60多年的努力,我国已经建立了数量众多、类型丰富、功能多样的自然保护地体系。虽然保护地的数量和面积快速增长,但保护质量不高,保护模式有待转型。党的十八届三中全会提出建立国家公园体制,希望借此破解保护地长期面临的问题。2015年1月, 国家发展和改革委员会等十三个部门联合发布了《建立国家公园体制试点方案》, 拉开了国家公园体制改革的序幕。五年来,我国国家公园体制改革在各方共同努力下,树立理念、厘清方向,逐步达成共识,取得了重要进展,但仍面临一些问题和挑战,需要通过深化改革、扩大开放和持续创新予以解决。本文希望通过总结国家公园体制改革的成功经验,分析改革开放再出发所面临的问题和挑战,在此基础上提出深化体制改革的建议,为建立符合中国国情、保护优先、让人民满意的国家公园提供参考。

1  国家公园体制改革的进展和经验

自2013年党的十八届三中全会决议提出建设国家公园体制,特别是2015年启动国家公园体制试点以来,国家公园体制改革取得了重大进展,积累了一批可复制可推广的制度和经验。整体而言,改革成功经验可以总结为四个方面。

1.1  高层引领与改革创新

国家公园体制试点和改革的成功首先得益于高层领导的重视与引领,通过改革创新推动整体进展。习近平总书记高度重视国家公园建设,多次发表重要讲话和作出批示,引领国家公园体制改革方向,推动试点和制度建设工作不断深入。例如,2016年,在中央财经领导小组第12次会议上,习近平指出”要着力建设国家公园,保护自然生态系统的原真性和完整性,给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园,更好保护珍稀濒危物种,要研究制定国土开发保护的总体性法律,更有针对性地制定和修订有关法律法规”。在总书记的高度重视和关心下,国家发展改革委协调各部门和咨询专家,统筹推进各项改革任务,国家公园体制改革的各项工作有条不紊地进行,并且进展迅速、成果丰硕,已成为生态文明建设综合性改革的标杆。

1.2  试点先行和动态调整

国家公园对于我国来说是新生事物, 在试点、争论和探索的过程中逐步达成共识并不断深化。中国有几千年的文明史, 人和自然长期共存, 即便是在西部自然条件极其恶劣的地区都有人长期居住, 而东部地区更是人口密集。如何在新的生态保护格局下处理人和自然的关系, 是国家公园建设面临的一个重大挑战。

我国建设国家公园的制度背景与欧美国家有较大差异, 后者的成功经验可参考但难以复制。在缺少成熟经验借鉴的情况下, 倡导地方首创精神, 实行试点先行十分必要。在开展试点的同时, 国家发展改革委还成立了国家公园体制试点专家组, 邀请专家学者参与各试点的调研、实施方案编制与监督评估, 并参与国家公园体制改革总体方案的咨询, 取得了良好效果。比如关于国家公园和自然保护地的关系, 就是通过实践, 反复讨论、咨询, 最终在建立国家公园体制总体方案中, 确立了以国家公园为代表的自然保护地体系的定位。

1.3  问题导向和顶层设计

坚持问题导向是我国平衡发展与保护关系的重要经验, 加强顶层设计保证了国家公园试点在重点突破基础上的统筹推进, 实现系统保护的目标任务。在生态文明建设的总体目标下, 国家公园体制试点把管理体制、责权关系, 以及协调、监管、资金、保护、参与机制等重要问题作为改革重点任务, 进行深入探讨和试验, 力图把问题导向与目标导向有机结合。

正是基于问题导向的试点和研究, 并结合目标导向, 使国家公园体制改革的顶层设计有了科学依据。这些成果也充分反映在2017年出台的《建立国家公园体制总体方案》中。

1.4  利益相关方参与和改善治理体系

国家公园体制改革从一开始就十分重视利益相关方参与, 并把改善治理体系、提高治理能力作为重要举措。

首先, 政府相关部门参与。国家发展改革委联合环保部、住建部、国家林业局共同管理试点工作, 并根据专业特点分工负责不同试点, 充分发挥了各部门的作用。

其次, 充分调动各利益相关方的积极性, 促进广泛参与。例如, 早在2014年10月, 由国务院发展研究中心、世界自然保护联盟、世界自然基金会等机构就联合组织召开了“生态文明建设与国家公园体制论坛”, 各政府部门充分利用了这个平台, 交流彼此看法, 寻求改革共识。此外, 全国政协及相关机构也都通过调研、撰写咨询报告, 为国家公园体制改革贡献智慧。保尔森基金会、世界自然基金会、桃花源生态保护基金会等国内外组织也分别与国家发展改革委和试点单位签署了国家公园建设合作协议或合作谅解备忘录, 共同参与到国家公园体制试点和建设中。

第三, 组织开展多种形式的研究项目, 包括国家公园治理体系、空间规划、法律法规、资源管理体制、财政事权划分与资金机制、国际案例分析等。这些项目为国家公园体制建设提供了科学支撑。

第四, 媒体宣传也发挥了重要作用。自十八届三中全会提出建立国家公园体制后, 国家公园建设成为各大媒体关注的热点话题, 引发了社会各界的讨论; 主管部门也利用各种媒体向社会公众传播国家公园坚持生态保护第一、国家代表性和全民公益性的建设理念。

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