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王毅:生态文明建设面临的挑战与未来趋势判断

来源:全联环境商会 作者:环境界 人气: 发布时间:2019-10-08 15:11:36

9月21日,由全国工商联主办、环境商会承办的第17期德胜门大讲堂在京举办。本期活动以“为了美丽中国——共建生态文明”为主题,聚焦如何推动我国生态文明建设迈向新台阶,实现民心所向的美丽中国。

全国人大常委会委员、中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅出席论坛并做主旨演讲。

首先,非常感谢全国工商联的邀请,并有机会和大家分享研究成果和个人的一些思考。今天我想同各位一起回顾下我国环境保护与可持续发展70年所取得的成就和经验,同时谈谈生态文明建设面临的挑战与未来阶段判断,前瞻生态文明建设的系统推进。

一、我国环境与发展70年的阶段划分与特征 

全球环境保护事业的发展是自上而下的形成机制,我国的环境保护事业则基本上是与改革开放同步的。新中国成立后,我国环境保护大致分为五个阶段,前30年主要是传统朦胧阶段和学习认知阶段。改革开放后分成三个阶段,第一阶段是问题导向阶段,通过实践引领、摸石过河,那时候能力条件有限,资金、技术、人才薄弱,主要关注重点地区和常规污染物的控制。

第二阶段是1999年开始的规模治理阶段,特点是理念引领、理论推动、目标导向。这个阶段经济实力明显增强,开展了大规模的生态恢复和城市环境基础设施建设,生态环境开始出现好转迹象。与此同时,进入WTO使中国迅速转变成“世界工厂”,经济飞速扩张同时资源消耗和污染物排放也增长迅速,带来了新的环境问题,所以这一时期提出了一系列包括循环经济、节约型社会、科学发展观等新理念,同时形成了“新发展理念 → 目标及计划 → 试点及行动 → 推广实施 ”的政策路径依赖和发展路径创新的模式。

第三阶段,2013年至今,系统推进阶段,这是顶层设计和系统取向的历史新起点,开始自下而上进行试点探索。党的十八大提出新时代的生态文明建设理念,“五位一体”总体布局,将生态文明建设融入其他建设全过程,一方面是具备了顶层设计的系统综合能力,另一方面是要转变执政理念,强调保护优先。深化执政理念转变方面,就是要深化生态文明体制改革,用制度保护生态环境,让市场发挥决定作用,更好发挥政府作用,同时还要改革创新、促进良治。顶层系统设计方面,2015年9月,中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,至2017年底,中央深改组已通过了40余项生态文明重大改革文件,全国人大常委会通过了《环境保护法》(修订案)等多部法律,各部门各地区也开展了多项制度试点,以及国家生态文明试验区和国家公园体制等综合性试点。

总结一下,改革开放40年来,我国环境保护与可持续发展的主要经验是:第一,从国情出发推进环境保护工作及配套改革。第二,政策选择要与发展阶段、综合能力、在地条件相适应。第三,采取问题导向、目标导向的渐进政策,不断修正,没有最高只有更高。第四,行政、经济、技术、法律手段相结合。第五,保障生态安全底线,并随生态价值提升而与时俱进。因为生态环境价值是随收入等条件提升而不断变化的,从而带来需求、消费偏好和手段的变化。比如垃圾分类,应该是根据实际情况和处理手段来决定分类方式,不存在一劳永逸的解决方案,这样才能把垃圾分类做得更好。第六,适应管理上的转变,即从边缘化到主流化,从单项控制到综合、协同、系统控制,从末端治理到全过程控制,从政府管理到完善治理体系与提高治理能力,从关注国内生态环境需求到兼顾区域、全球环境问题。

二、生态文明建设面临的挑战与未来阶段判断

新时代生态文明建设主要面临四方面挑战。第一个挑战是如何处理好保护与发展的关系。具体而言,一是如何正确认识过去和现在的问题,以GDP增长为导向的发展战略持续了30年,环境问题积累严重且普遍存在,转型与改革非一日之功,面对不同利益集团的诉求,不应急于求成。二是对新时代发展与保护的规律还认识不清。三是创新取得成果,但新的发展动力,特别是绿色新动能并未找到,要创新生态保护模式。四是中等收入的“邻避效应”,即人民对环境指标需求迅速的提高,但是支付能力和意愿不足,从而产生影响城市转型升级的困境。

第二个挑战是如何处理好理论与实践的关系。中国是一个发展中国家,顶层理论设计与实践创新之间还存在缺口。生态文明改革顶层理论设计在制度建设、强调创新和协调梳理等方面存在不足;实践过程中,处理改革与法制的关系,现存法律和部门授权的冲突,生态环境保护成熟经验的延续性、问题导向的发展进程弱化、环境经济学的理论困难等方面存在差距。

第三个挑战是如何处理好中央和地方的关系。中央与地方的责权划分存在中央层面立法和体制改革滞后,各级政府事权分工不清晰、权责不匹配、目标与激励不相容,国务院机构改革后的统筹协调存在新问题。所以治理目标和机制的复杂性决定了不可能靠某一种措施来解决问题,需要综合解决方案和提高系统治理能力。

第四个挑战是如何处理好中国与世界的关系。当前国际格局变化带来新的不确定性和风险。包括如何同时缓解和破解中等收入陷阱、修昔底德陷阱和金德尔伯格陷阱;中美贸易冲突正在演化为长期性与全面竞争,并将产生深远影响,如何继续做好全球环境治理体系的参与者、贡献者和引领者等。对于企业来说,当前无论是政府的治理工具还是企业的治理工具都发生了重要变化,企业家应该更多关注环境、社会和治理责任问题,探索如何进行影响力投资、开展影响力合作、促进影响力商业模式的创新,这样才能在未来的竞争中取得更多先机。

基于综合分析,我们对未来我国资源能源消耗和污染排放的基本判断是:未来5-10年,我国主要化石能源、污染密集型产业将达到峰值,产业结构将发生变化,结构节能贡献率继续增加;未来10-20年内,主要资源消耗和污染物排放实现峰值,碳排放在2030年前后达峰,并有望提前实现,但中美经贸摩擦等带来新变数。总而言之,今后十年,我国处在人口资源环境的峰值平台期和社会经济全面转型期。

三、前瞻生态文明建设的系统推进

首先是完善生态文明和绿色发展的法律体系建设。中央全面依法治国委员会第二次会议提出要提高立法质量,加强立法统筹,立改废释并举。围绕这一目标,各级人大应调整和完善立法规划,全国人大层面要高质量地完成长江保护法、国家公园法(自然保护地法)、矿产法、草原法、国土空间开发保护法、生物安全法等的立法及研究工作。总体来看,一方面立法任务重,另一方面还有重点解决一些问题。一是统筹法律法规制修订,如协调好固废法、循环经济促进法以及同垃圾分类、洋垃圾禁令的关系;二是明确规划及重要生态文明制度的法律地位,如统筹相关规划,实现多规合一或多规融合;三是研究解决自然保护上位法、绿色发展相关法律法规标准、应对气候变化适用法律等相关法律法规的缺失。另外,还有重视地方立法能力的提高,现在有三百多个城市具有地方立法权,要加强对其的立法指导,不断提高其立法能力,实现良法善治。

第二,构建区域和流域管理体系。我国目前的资源环境问题已逐步演变成区域性、流域性生态环境问题。解决好这一问题,一是构建区域和流域生态环境综合管理体系,明确法律责任,统一生态环境监管,构建统筹协调、分工执行、科学评估、多方参与等重要治理机制。比如从市场角度来说,解决区域性和流域性生态环境问题需要综合服务承包商,需要制定相关制度,明确配套政策和管理手段,完善资金机制,不断创新商业模式,实现区域和流域治理目标。二是制定符合区域流域特点的生态文明制度改革措施,明确时间表、路线图和优先序。三是逐步改善治理结构,提高协同治理的能力,明确治理的程序性安排,实现社会有序参与,构建现代化的环境治理体系。 第三是保护和发展的战略与路径问题。一是基于上述平台期和转型期判断,以及我国连续快速转型与结构性变化特征,制定明确的转型目标、战略及对应措施。二是根据试点经验,梳理现行改革制度,明确制度建设优先序,降低转型的制度成本,采取更加综合化、精细化、专业化、动态化、差异化、及适应性和风险管理。三是制定绿色发展的激励政策及资金机制,实现产业的绿色低碳转型。四是解决好转型的风险管理问题。

第四是要制定中国生态文明建设、绿色发展和保护转型的全球议程。积极参与构建合作、公平的全球环境治理体系,实现协同效应与可持续发展,明确绿色低碳“一带一路”的相关内涵标准,在重点区域和领域开展南南合作,提供经验分享平台等公共产品。

总之,我国的环境保护与可持续发展成绩有目共睹,同时也面临前所未有的挑战和国内外新发展环境,没有成熟的经验和固定的模式可以借鉴,我国的生态文明建设和绿色转型发展需要在综合框架下采取系统解决方案,明确时间表、路线图和优先序,实现利益相关方的共同参与,完成可持续发展转型的目标。走中国特色的绿色发展之路是一个学习、继承、改革、创新、渐进提升和不断完善的过程。转型期的过渡政策设计与综合平衡十分关键,需要逐步构建以全面改善环境质量为中心的制度体系和治理体系。新形势下,探索中国特色的绿色低碳可持续发展不仅针对自身发展问题,而且要发挥绿色领导力,改革全球环境治理模式和构建伙伴关系,对世界可持续发展和应对气候变化进程做出积极贡献,共塑可持续未来。

(编辑:小虫)

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