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核心阅读 经过近5年的实践，我国生态环境损害赔偿制度改革和公益诉讼已进行全面的制度探索，积累了比较成熟的实践经验，环境风险预防与应对责任在相关法律和配套制度中作了规定，突发环境事件应对能力得到提升，具备上升为法律的基础。 生态环境损害赔偿制度是中央生态文明体制改革的重要组成部分。从2015年起，我国生态环境损害赔偿和公益诉讼已付诸实践，在制度设计和社会实践层面，生态环境损害赔偿制度均取得突破性进展。 中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南长期关注生态环境责任与赔偿问题，并从始至终全程参与这项制度的研究与设计。近日，王金南在接受《法制日报》记者采访时透露，作为全国人大代表，他已向十三届全国人大三次会议提交了《关于加快开展生态环境责任与赔偿立法的建议》，建议我国应尽快启动生态环境责任与赔偿立法。 企业生态环境损害责任待落实 记者：为什么要开展生态环境责任与赔偿立法？ 王金南：生态环境损害赔偿制度化是贯彻习近平生态文明思想，落实十八大和十八届三中全会提出的严格实行生态环境损害赔偿制度的要求，是执行十九届四中全会关于落实生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究的具体实践。 2015年，我国开始试行生态环境损害赔偿制度。2017年12月17日，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》。这项制度试行以来，各地颁布了生态环境损害赔偿改革实施方案，并且出台了调查、磋商、资金管理、修复及效果评估等配套的改革制度。 2015年以来，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等先后出台，均对生态环境损害赔偿和修复作出规定。立法上，海洋环境保护法和土壤污染防治法对海洋和土壤生态环境损害提出了赔偿的要求。 但是，实践中，一些地方政府长期以来惯用“一刀切”的条款对企业进行管理，定期评审、定期检查等做法实际上削弱了企业的主体责任，加重了政府的监管责任，导致企业主体责任和政府监管责任界限不清。一些地方存在“保姆式政府”管理模式，企业污染造成的巨大损害往往最终由政府和社会埋单，这些都有待通过生态环境责任与赔偿立法来解决和规范。 目前正在实施的生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度改革，都是重在事后赔偿责任的落实，忽略了事前风险预防意识的建立，生态环境损害赔偿资金的使用与事前风险防控和事后污染修复被人为割裂，制度“碎片化”“孤岛化”导致制度的实施效果大打折扣。 同时，由于生态环境损害赔偿制度涉及赔偿和修复的责任承担，涉及权利人、义务人、诉讼规则等民事基本制度和司法诉讼等事项，根据立法法第八条和第九条的规定，涉及民事基本制度和司法诉讼的事项只能制定法律，因此，需要通过立法巩固生态环境损害赔偿制度改革的成果，使改革制度化和常态化，为实现生态环境损害的修复与赔偿提供法律保障。 此外，法律、司法解释和改革文件从不同角度对生态环境损害的赔偿和修复进行了规范，但是，缺乏统一性和协调性，导致行政管理和司法实践中存在矛盾和冲突，不利于生态环境损害索赔工作的顺利开展，需要通过统一立法予以整合。 生态环境损害赔偿案有900多起 记者：生态环境责任与赔偿的立法基础和条件是否具备？ 王金南：经过近5年的制度和案例实践，我国生态环境损害赔偿制度改革和公益诉讼已进行了全面的制度探索，积累了比较成熟的实践经验，环境风险预防与应对责任在相关法律和配套制度中作了规定，突发环境事件应对能力得到提升，具备上升为立法的基础。 首先，法律依据和需求充分。十三届人大三次会议通过的《中华人民共和国民法典》在第七编第七章专门用7条法律条款，对环境污染和生态破坏责任侵权作出了法律安排。民法典为建立生态环境责任与赔偿制度奠定了坚实的法律基础，同时也提出了加快制定生态环境责任与赔偿法律的要求。 二是制度体系逐步成熟。我国已初步建立生态环境损害赔偿的制度体系。全国31个省(区、市)均印发了生态环境损害赔偿改革实施方案，并出台了损害调查、赔偿磋商、诉讼规则、修复评估、资金管理等配套制度。与生态环境损害赔偿制度密切相关的环境公益诉讼制度也已初步建立。民事诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院的“两个解释”等已明确了检察机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的规则。目前，生态环境损害赔偿的制度内容已经基本完善，具备上升为法律的基础。 三是环境风险责任明确。环境风险预防与应对责任在环境保护法以及大气污染防治法等单行法中进行了原则性规定，并通过《突发环境事件调查处理办法》《突发环境事件信息报告办法》等配套制度对企业环境风险评估、排查、预警、信息报告、事件调查处置等具体工作作了细化规定。2019年实施的土壤污染防治法对企事业单位的土壤污染风险防控责任作出更为系统的规定。总体来看，环境风险预防与应对责任已基本健全，有必要统筹环境风险预防与损害赔偿责任，构建系统性的预防与修复责任体系。 四是案例实践积累充分。从2015年至2019年底，全国各地开展生态环境损害赔偿案件900多起，赔偿金额近30亿元。近年来环境公益诉讼案件也呈爆发式增长趋势，案例突破万件。在环境风险防范与事件应对方面，2006年至2019年期间，我国发生突发环境事件6000余起，2019年突发环境事件总数比2006年减少67.9％，案件数量每年均呈下降趋势，环境风险防控的能力稳步提升。大量案例实践为开展生态环境责任与赔偿立法奠定了较为扎实的实践基础。 五是具有可借鉴的成熟的国外经验。其中，欧盟制定了《环境责任指令》，并且欧盟成员国陆续将其转化为国内法，但由于在欧盟层面无法确立资金保障制度，欧盟国家的损害赔偿实践不佳。这些域外经验和教训可以为我国的生态环境责任与赔偿立法提供重要的参考。 必须改变保姆式政府管理模式 记者：通过制定生态环境责任与赔偿法律，可以解决哪些问题？ 王金南：通过立法可以建立体系化的生态环境责任制度，严格落实企业主体责任和政府监管责任。 开展生态环境责任与赔偿综合立法的目的是建立生态环境事件“事前风险防范—事中有效应对—事后赔偿到位”的全链条管理模式，并通过合理的金融制度设计落实企业防范风险的主体责任，改变“保姆式政府”的管理模式。 具体制度构建包括主体制度与配套制度两大部分。其中，主体制度是确立企业和政府生态环境风险防范、事中应对、损害赔偿工作中具体职责和工作流程等实体和程序规定，配套制度是为保障责任确立和赔偿顺利开展而做的辅助设计。 主体制度内容主要包括明确企事业单位和其他生产经营者的生态环境风险预防、事件应对和事后修复责任；确立生态环境相关主管部门在生态环境风险预防、应对及修复索赔工作中的职责；明确企事业单位和其他生产经营者、生态环境主管部门在生态环境风险预防、事件应对和损害修复的具体工作程序。 配套制度内容则包括健全生态环境风险与损害评估制度；建立环境责任保险、责任基金等社会化资金保障制度；完善生态环境风险损害的信息公开和公众参与制度。 如果一步到位制定生态环境责任与赔偿法单项法有一定困难，建议也可以先制定《生态环境责任与赔偿条例》。 （编辑：逍遥客） |
