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2019年年底召开的中央经济工作会议强调，要打好污染防治攻坚战，坚持方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，推动生态环境质量持续好转。9月1日，《环境与生活》记者针对“依法治污”等问题采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文研究员，请他解读应该如何理解“三个治污”。
图｜2020年，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文研究员（右三）在河南省郑州市考察农村污水处理工作。 《环境与生活》：去年底的中央经济工作会议强调，“要打好污染防治攻坚战，坚持方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污”。请问这些提法的相关背景是什么？ 常纪文：我们国家治理环境污染时遇到的最严重问题依次是大气、水、土壤和固废。大气污染问题在2013年、2014年和2015年是历史上最严峻的时候，当时的雾霾问题非常严重，那时候污染的机理还不够清楚，还谈不上科学治污、精准治污。另外，原来的环保法针对的都是点源污染，但是在雾霾中，大家都是污染者，大家也都是受害者，具体的点源不好查，在那个时候谈“精准治污、科学治污、依法治污”是很难的。当时，治理雾霾的思路就是先抓主要矛盾，一步步来，先治理钢铁、水泥、玻璃、建材等行业，控制机动车尾气排放的污染，整治“散、乱、污”企业等。这里面有的是能依法解决的，有的是依法解决不了的，比如关闭“散、乱、污”企业，困难在于你根本不知道谁是主要污染者。另外，还有一些是游离在法律之外的，比如生活中燃煤取暖带来的污染，家庭取暖在法律上是管不到的，法律管的主要是生产经营单位。我们就一步步慢慢管理，管一步见效一步。同时，还通过中央环保巡视组发挥作用，我最早是于2013年提出的中央环保巡视的方式，通过中央环保巡视来抓典型，从而让地方重视。随后，地方狠抓大工业污染物排放、整治“散、乱、污”，后来2016年又开始抓煤改气、煤改电。在短短的4年多时间里取得很大成效，获得了巨大的成功。现在，雾霾天数少了，污染强度也下降了，这都是过去几年应急管理加法治管理的结果。 我们治理大气有成功经验之后就开始大力治水，然后治土，国外也是这么做的，先治大气，再治水、治土，我们的治理规律跟西方国家差不多，只是我们走的节奏更快，因为我们的经济基础和技术基础比那个时期的西方发达国家要强。
图｜2020年，常纪文研究员在河南省郑州市考察农村环境综合整治工作。 但是，刚开始时，我们对怎样治理雾霾一筹莫展，雾霾的成因都搞不清楚，后面我们是一边治理雾霾，一边解析清楚有哪些污染源、关闭散乱污企业、大企业升级改造，做好这些，那么现在来谈“三个治污”就有条件了。有经济基础、技术基础、法治基础，“散、乱、污”的企业都关闭或整治了，能存活下来的企业都是高质量发展的企业。 所以，污染治理由原来“党政同责、中央环保督察加专门的环保督查”这三个方面相结合走向了新的三大法宝即“依法治污、科学治污、精准治污”。 《环境与生活》：我注意到，在网上，针对“三个治污”却有一种另类解读，它把“三个治污”与此前的猪肉价格大涨联系起来，说是此前部分地区的治污方式不精准，不科学，甚至不合法，采用“一刀切”的简单粗暴方式，导致大量的中小养猪企业关闭，让猪肉价格暴涨。您对此如何看待？ 常纪文：应该说，这种看法是想多了。过去几年，由于各种因素相叠加，生态环境系统的一些行动确实对民生有些影响，但绝非主要方面，比如养猪产业主要受供需关系、非洲猪瘟、豆粕价格等因素的影响，虽然有些地方环保部门出于对生态环境保护的考虑设置了禁养区，但也放开了一些区域，即有收有放，这是有利于养猪业的绿色、良性发展的。今年最近一段时间，猪肉价格又上涨了不少，这就与地方环保“一刀切”没有关系，但它与治理污染有关系，说明环保从无价变成了有价，资源配置都是需要成本的，都要计算到每位消费者身上，这是正常的，百姓可接受的，如果是“一刀切”带来的影响，那老百姓可能接受不了。 《环境与生活》：您是环境法律方面的专家，您怎么评价我们国家环保方面的法律体系？还有什么需要进一步完善的吗？ 常纪文：2011年，中国特色社会主义法治体系基本建立，那时环保法也出台了，处罚措施也很严，但为什么环保法出台后雾霾还依然越来越严重呢？例如，北京在2015年秋冬季节，连续两次重污染天气的红色预警。我认为，主要的问题是中国的法治与中国国情结合不紧密，仅仅依靠国家层面，包括地方层面的法律法规和规章，而忽视了中国是中国共产党领导下的国家的国情。法律中有权力和责任的都是政府部门，包括监管体制、追责主体等都是政府，但在中国的政治体制下，地方党委在地方公共事务中起的实际作用更大，如果地方党委不重视环境保护、地方政府不承担压力，那肯定是搞不好环保的。关于地方政治，有句俗话是这样说的，“老大难，老大难，老大重视就不难”，若是老大摞挑子就搞不成了。
图｜2020年，常纪文研究员在安徽省蚌埠市考察工业污水处理工作。 2013年12月4日，我就写了《环境保护需党政同责》一文并公开刊发，就“党政同责的必要性、框架、内涵、党政职责分配、如何保证环保工作的落实”等进行了阐述，现在我们实践中实施的也差不多是那时提的思路。随后，我们一直向中央提建议，向环保部领导反映，2015年9月，中共中央和国务院联合发布了“党政领导干部生态环境损害责任追究办法”，明确了党委的责任，法律行文上没有党委的责任但是党的规则有，一旦出现重大事故、责任或者环保目标实现不了，那国家就要追究地方政府责任。两条腿走路，相互衔接相互协调，地方党委就不得不重视。当然，也有一些不重视的省委或市委书记，但后来他们都被追责了。一追责，大家就更加敬畏法律和党的规章，也就更重视环保工作了。所以，真正改善环境是从2016年1月4日中共中央和国务院到河北督察开始。《环境保护法》2015年1月1日起实施有点作用，但我认为还不是根本性的作用，真正起作用的是党的法规与史上最严环保法相匹配发挥作用。 2014年4月24日，《环境保护法》修订通过，随后我在中国网做视频直播，我随口说出一句“这是史上最严环保法”，结果这个说法一下子就被大家接受了。新环保法对企业和企业负责人都有约束，企业运营成本提高了。新环保法对地方党政官员的环保要求也很严厉，所以党政同发力，对扭转环境污染日渐恶化的趋势起到了转折性、根本性作用，为环境保护事业保驾护航。我们现在的法制模式是用中国的思维，党委带头；用中国的方法，党政同责，中央环保督察，来解决中国现实的空气污染问题、水污染问题、土壤污染问题等。 过去几年，大家对环保工作很重视，有的企业投入巨大，有的企业倒闭了，但整体的社会、经济走向了高质量发展。我们在基层调研中发现，很多好的企业发展得越来越好，因为它有预见性、舍得花钱去进行环保改造，环保做好了，企业的市场规模也越做越大、企业经营越做越好。我们讲高质量发展，大工业应该是规模、效益、质量相结合，目前已基本实现了这一点。 《环境与生活》：随着史上最严环保法等一系列环保动作的出台，“散、乱、污”企业退出市场竞争，质地优良的企业趁机发展，增加了市场份额。但一些地区的“散、乱、污”企业在短时间内大规模倒闭，也带来了不少社会问题。对在追求高质量发展过程中下岗的弱势群体，您认为全社会是否应该予以补偿或救助？应该如何去补偿或救助？ 常纪文：您说的这个问题挺尖锐的，刚才我说的很多优质企业在发展壮大，是因为它有预见性、技术比较好、舍得投资做环保升级，它们不但生存下来了，而且还越来越好，但有的企业因为成本问题、技术问题和能力问题，难以适应高标准的环保要求而倒下了。从现在看，倒下的企业主要有两种类型，一是“散、乱、污”企业，如果不投资搞升级改造肯定活不下去；如果投资升级改造，但效益不高、规模跟不上、技术没特色也搞不起来。二是有些企业有一定规模，也有一定技术，但是投资搞升级改造的积极性不高，在观望过程中就倒下了，资金链断裂。 我在基层调研时发现，确实有大量的小企业倒闭。 我们现在去一些县城，就发现街上的好多铺面是关着的，这些关闭的门面房大部分是技术含量低、没有竞争优势的小企业。这些倒闭的小企业，有的与环保有关，有的无关。例如，关闭的很多沿街店铺是受到线上经济的影响，比如在淘宝、京东等电商平台上的交易可能比在实体店更便宜、更便捷。这说明，一些低端产业受到了新的生产经营方式的挑战，我认为这是经济转型期的正常现象。 另外，现在的人力成本很高，社会保障成本也很高，很多企业不愿意招人，为什么呢？因为随着社会机械化程度提高，一些企业用人的成本高于用机器，所以工业化只能解决一部分人的就业，指望它来解决大规模的人口就业不现实。 我个人的意见是，中国毕竟还是个人口众多的国家，得考虑发展一些人力资源比较集中的产业，比如说养老产业。当然，现在养老产业也受到挑战，比如扫地机器人、送东西的机器人等应用也已经很常见了；另外，就是要加强社会保障，解决低收入人群的社会保障、社会救济的问题。相信我们爬坡过坎，过了这个转型期后，产业做好，会大幅解决就业问题。最根本的是要兜底解决民生问题，解决生活困难群众的就业、看病、子女教育等问题，因为最近几年基层的门店关门的现象太多了，越往基层越严重，基层经济受电商经济挑战很大，此前还可以靠餐饮业解决一些就业问题，但今年的疫情对餐饮业影响很大。现在，与电商经济相关的快递、外卖等行业解决了不少人的就业，所以产业形态已发生很大改变，就业形态也随之改变。只要我们兜好底，随着经济进一步发展，这些问题就会慢慢消化。 《环境与生活》：有人认为，精准治污和科学治污其实是一回事，认为两者没有本质区别。您对此怎么看待？ 常纪文：精准治污是指我们发现污染问题出在哪里，我们就在那里投入时间、精力去采取措施，精准治污能有效防止“一刀切”。比如，某个地方的空气污染如果是燃煤取暖带来的，那我们就用清洁取暖方式去解决；如果是工业生产排放的污染物所致，那我们就对企业进行环保改造。 科学治污是要找出科学的原理、科学的办法，它关注的是环保方法是否科学、环保工艺是否科学等问题。两者还是很不一样的。 《环境与生活》：中央经济工作会议还强调，要“坚持方向不变、力度不减”，请问这句话该如何理解？ 常纪文：过去几年，有不少人质疑环保工作是否力度过大，影响经济发展，特别是在今年疫情冲击的情况下，有人甚至将经济下行归因于环保；今年两会时，总理工作报告提到环保工作的篇幅少，一些人就提出环保工作的力度要放松，实际上这个理解是不对的。今年的政府工作报告整体都很短，当前的重中之重是要恢复经济。有人说环保就不用重视了，不是这样的，因为我们是按既定的改革方向开展环保工作，包括水、土、大气等方面的污染治理工作都有相应的行动计划。为了消除各方的误解，总书记和总理都反复讲了环境保护的方向不变、力度不减，目的就是要消除一些侥幸心理，我们国家要实现高质量发展，在经济发展上要咬紧牙关、爬坡过坎，不能因为疫情走回头路，走回头路是对过去的否定，将过去的投入毁于一旦。 图｜2018年，常纪文研究员在湖南省宁乡市考察垃圾分类工作。 当然，也要控制好节奏，“方向不变、力度不减”，当前情况下环境保护的标准可以慢慢提高，等经济发展的大环境好转后再提高环境保护的标准和要求，到那时是“方向不变、力度加大”，而现在是要“方向不变、力度不减”。我们要在2035年基本实现美丽中国的目标，仅靠目前的环保标准是难以实现的，我们未来肯定还会继续提高环境保护标准和要求，为早日实现美丽中国的目标而努力。 （编辑：Frank） |
