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2.长江流域水生态环境问题成因分析 2.1 城镇化进程加快，人口集聚增加生态环境压力 2008—2018年，长江经济带11省（市）的平均城镇化率由47.1%提高到60.4%，形成了包括以长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群为代表的沿江城市群。快速城镇化带来人口的集聚以及土地利用格局的显著改变，截至2018年，长江经济带总人口已达5.99亿，占全国的42.9%，人口密度约为全国平均人口密度的1.8倍；2018年长江经济带建设用地面积较2000年增加了74.3%，旱地和水田面积分别减少了1.7%和7.9%，资源环境限制性约束趋紧、国土空间结构性矛盾日益凸显。 人类活动显著改变了流域内氮、磷等营养元素的生物地球化学循环。一方面，城市生产、生活等活动产生的大量污染物集中排放到水体，形成滨岸污染带，造成水生态环境问题；另一方面，为满足人口集聚带来的巨大粮食需求，人口增长和耕地面积减少双重压力促使农业生产走向集约化、规模化，为维持粮食高产而大量施用化肥和农药，引起日益严重的农业面源污染。已有研究表明，长江流域人为氮、磷通量分别为11.8、1.8t/(km2·a)，而成渝、长江中游和长三角城市群对人为氮、磷输入的贡献超过了60%，由此产生显著的伴生生态环境风险问题。 与此同时，城镇化高速发展带来的新污染物风险也不可忽视，人口密度和城市化率是影响水体微塑料丰度空间异质性的重要因素，长江流域洞庭湖和下游地区是我国抗生素排放量高值区，2013年排入水体的抗生素分别高达3440和3000t。 2.2 国土空间管控不到位 目前长江经济带各省（市）已完成生态环境分区管控方案、“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）编制，为区域生态环境准入和环境管理提供重要依据。但生态空间保护政策法规体系建设相对滞后，尚未统筹协调衔接好国土空间规划及其他部门的保护发展规划，水陆不统一，生态环保责任追究机制、监督机制还难以真正落实到位。目前，长江经济带划定生态保护红线面积54.42万km2，占长江经济带区域面积的25.47%。区域内有自然保护区1098个，数量不少，但面积偏小或呈碎片化分布。由于缺乏总体保护规划和科学、系统、规范的自然保护地管理体系，各类生态保护体系的管控与空间范围存在重叠，保护体系不一致，导致生态空间依然存在“保护空缺”。更有一些自然保护地被人为割裂，成为“生态孤岛”，破坏和影响了自然保护地整体生态功能和价值。特别是跨省域的丘陵山地、河湖水系以及各类保护地在保护管理与开发程度等方面不统一，生态空间保护修复在短期内难以形成整体“一盘棋”。 2.3 环境基础设施仍然存在短板 长江流域上中下游区域发展极不平衡，沿江省（市）环境基础设施建设仍然存在短板。2019年上海人均GDP已经超过15万元，江苏、浙江两省人均GDP也超过10万元，远高于全国平均水平。而长江沿岸的安徽、江西、湖南、四川、贵州、云南人均GDP均低于全国平均水平，贵州和云南两省人均GDP不足5万元，仅为全国平均水平的65.50%~67.63%（图6）。近年来，安徽、江西等经济不发达省份开始加大环境基础设施建设（图7），但由于历史欠账多，环境基础设施仍然存在较大差异。以城市污水的处理能力为例，2011—2020年上海单位面积建成区污水处理能力为0.66万~0.82万t/km2，若以人口统计，处于0.29万~0.36万t/万人，均远高于全国平均水平，江苏和浙江也达到较高水平，但沿江的江西、贵州、云南等经济不发达省份城市污水处理能力均低于全国平均水平（图8）。
图 6 2011—2019年长江经济带各省（市）及全国人均GDP
图 7 2011—2019年长江经济带各省（市）及全国单位建成区面积环境基础设施投资
图 8 2011—2020年长江经济带各省（市）及全国城市污水处理能力 2.4 生态环境治理协调性仍然较差 2018年3月17日，十三届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，对原环境保护部的全部职责和水利部、原农业部等其他6部委涉及环境治污领域的职责进行整合，组建生态环境部，初步统一了分散在各部委的污染防治和生态保护职责。然而，生态环境的系统性、整体性和关联要素的多元性，决定了生态环境治理必然涉及多区域、多部门、多主体统筹协调。长江流域生态环境保护修复是一项典型的系统工程，涉及的自然要素包括山、河流、湖泊、森林、湿地、矿产等，也包括农田、城市、乡村等社会经济组成要素。目前，尽管不同地区在生态环境治理方面均付出一系列努力，但跨部门、跨区域联动协调仍然存在机制失灵或效率低下的问题，生态环境、水利、农业农村、交通、能源、安监、海事等多个部门均涉及长江的管理，不同部门基于工作目标和职能定位的差异，出现“各管一段”、多头治理的困境，沿江省市在水资源开发利用、生态补偿等方面矛盾突出。 此外，多元共治、公众参与的生态环境治理体系尚未建立，传统的政府“包打天下”的模式未有根本改变。生态环境是最普惠的民生福祉，加强长江流域生态环境保护修复固然是政府公共管理的重要内容，但也是全社会的责任。长江流域发展不平衡、水生态系统退化问题突出，历史欠账多，生态保护修复任务艰巨、涉及领域多，亟需动员全社会力量共同参与。然而现有治理体系中，党委、政府、企业、公众职责定位尚未完全厘清，环境产权、生态环境价值、生态补偿机制等制度建设尚不健全，科研供给与实际需求存在脱节，科技成果转化路径单一等问题，也是制约长江流域生态环境保护修复的短板问题。 2.5 气候变化带来新挑战 近百年来随着温室气体排放量的显著增加，全球呈现变暖趋势。受其影响，长江流域的气温明显升高，20世纪90年代气温相比1961—1990年平均升高0.33℃，而2001—2005年的气温平均升高0.71℃。气候模型模拟预计，未来50年，长江流域地面气温将升高1.5~2.0℃，对长江流域生态环境保护修复带来新挑战。 首先，气温升高会导致长江源区冰川的退化以及冻土的消融，降低三江源的生态屏障作用。青藏高原独有的热力和动力作用，对气候变化极为敏感；气温的升高，伴随着降水和蒸散发强度的改变，高原湖泊和湿地的水源补给减少。这些变化对三江源区的气象条件、水文循环和生态过程产生显著影响。源区气候、生态环境和水资源状况的变化不但影响西部的生态环境，也深刻影响整个流域的水资源安全、生态环境和经济社会发展。其次，气候变暖导致强降水事件和干旱事件呈现频率提高和强度增加的趋势，导致森林、草地和湿地等重要生态系统发生退化，进而限制其水源涵养、防风固沙、生物多样性维系等生态功能。 3.长江流域水生态环境保护对策 3.1 强化国土空间管控，落实“三线一单” 长江流域生态环境问题，归根结底是资源过度开发、开发不当和粗放利用导致生态系统功能下降的问题。因此，要从根本上解决问题，必须按照资源、环境承载力合理配置国土开发空间格局，建设生态保护的空间支撑，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。一是编制统一的流域尺度国土空间规划，构建差别化自然生态空间用途管制规则，根据不同区域资源、环境承载力的差异制定相应的发展政策与生态环境管控措施，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，以主体功能区为基础，衔接国民经济和社会发展规划，统筹土地利用、城市建业、产业发展等各类空间规划，推进“多规合一”实现生产、生活、生态空间合理布局；二是严格落实“三线一单”，确保重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、禁止开发区等基本生态保护红线，科学划定城镇开发边界，明确人口集聚、产业发展、区域开发、岸线利用等方面管控要求，确保规模不超过资源环境承载能力；三是统筹考虑区域地形地貌、水文结构、植被覆盖、气象等因素，合理确定城市群、城市之间的生态安全距离，合理优化城镇生态功能布局，拓展森林、湖泊、湿地等绿色空间。 3.2 补齐基础设施短板，深化污染防治 生态环境基础设施为生产生活提供重要的基础支撑和服务。补齐基础设施短板，不仅是解决长江流域水生态环境突出问题的关键手段，也是夯实城市绿色发展的硬件基础，推进可持续发展的重要举措。长江经济带由于人口集聚、经济发展速度快，许多城市的环境基础设施建设标准和预留前瞻性不足，导致污水收集管网、污水处理设施、垃圾收集处理设施等环境基础设施存在短板。为保障长江流域生态环境安全，首先建议对长江流域尤其是沿江省（市）城镇水污染治理设施运行状况进行全面摸底排查，开展污水管网系统收集和污水处理厂处理效果评估，建立水环境治理设施问题清单；其次，根据环境基础设施问题清单，结合长江流域水环境容量，系统谋划，制定环境基础设施升级改造计划；第三，多渠道争取资金，逐步补齐环境基础设施短板。 3.3 推进“三水”统筹，持续开展生态修复 以长江流域河湖为统领，以山水林田湖草沙冰为有机整体，统筹水资源、水环境、水生态（“三水”），干支流、左右岸、上中下游，持续推进长江流域生态环境保护修复，提升长江流域生态系统稳定性，恢复生态系统功能。其中源头区，以预防保护、自然恢复为主，通过退耕还林、退牧还草等措施，逐步恢复长江流域源头区的水源涵养、水土保持功能；上游地区，通过加强水库生态调度，开展水库生境重建，减少筑坝拦河对河流生态系统的影响；中游地区，以保护恢复为主，通过加强洞庭湖、鄱阳湖与汉江上中游地区水土流失治理与生态恢复，协调江湖联通关系，保护水生生态系统，维护生物多样性；下游地区，以污染防控和治理修复为主，通过推进生活污水深度处理、加强岸线生态修复、恢复缓冲带等措施，“污染控源、生态扩容”两手发力，协同推长江流域生态环境保护修复。 3.4 加强政策协同，推进多元共治 政府、市场、社会多方协同推进，是实现长江流域生态环境彻底好转关键所在和必然路径。首先，需要深入贯彻《长江保护法》，建立国家级的长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，制定跨地区、跨部门的统一规划，建立科学合理的绩效评估考核制度，将长江生态环境保护修复纳入地方政府考核，用机制统筹、约束、激励全流域不同区域联合开展长江生态环境保护修复。其次，正视长江流域不同区域的现实差异，在“共同但有区别”的原则下，采用差异化区域环境治理目标管理，同时建立跨省的生态补偿机制，循序渐进地降低区域间环境协同治理差异。此外，需要建立政府主导、社会和公众参与、市场运作的长江流域生态环境协同保护修复治理体系，鼓励社会资本参与长江生态环境保护修复工作，建立生态产品价值实现机制，畅通社会多元资本参与和获益渠道。 3.5 加强制度创新，提升科技支撑能力 科技创新是深入打好污染防治攻坚战，实现长江流域绿色发展的基本动力。由于长江流域生态环境保护修复是一项典型的多目标、多要素、跨区域、多介质的系统性工作，必须遵循客观规律，依靠科技创新，切实提高生态环境保护修复的系统性、整体性和科学性，精准解决突出生态环境问题，确保长江生态环境保护修复取得实效。首先，需要完善“1+X”科研组织实施机制，继续探索和实践新型举国体制，聚焦长江流域重大突出生态环境问题，统筹协调科技创新资源，推进联合攻关，为长江流域生态环境管理、污染防治、监督执法、保护修复等提供精准、科学的支撑；其次，持续深化科技体制改革，推进科研管理“放管服”，扩大科技人员自主权，营造良好研究氛围，激发创新活力；第三，建立生态环境数据开放共享机制，通过整合科研院所、高校以及生态环境领域国家重点实验室、国家野外观测台站等优质科技资源，建立开放、共享的科技资源共享服务大平台，推动协同创新。此外，需要围绕长江生态环境保护修复的迫切需求，进一步完善科技帮扶机制，推动科学普及，加快推动科技成果转化。 （编辑：逍遥客） |
