国际典范 | 德国鲁尔区工业污染场地：土壤修复治理与再利用经验

随着我国工业化、城镇化进程不断加快，产业结构调整的深入推进，大量的工业企业被关停并转、破产或搬迁，腾出不少遗留场地，往往涉及土壤污染、地下水污染、废弃物污染等诸多问题。这类污染土地被称为棕地。

除了环境媒介水和空气以外，土壤也是环境平衡的重要组成部分。土壤是万物赖以生存的基础，是动物、植物、人类的栖息之所，其过滤、存储、物质转换特性对水、物质循环进行平衡补偿，同时对地下水也起保护作用。土壤的污染会直接、间接改变土壤的特性和功能。土壤污染具有一定的滞后性和隐蔽性，过去在我国并未得到重视。

近年来，工业场地土壤污染事件发生多起，威胁着民众的健康安全和社会稳定，引起政府、公众和媒体对土壤污染问题的高度关注。不少区位好的工业场地由于土壤污染迟迟得不到再开发利用，成为城市的“毒瘤”，不仅影响城市面貌，也阻碍城市存量建设用地盘活再利用和城市更新进程。工业企业场地污染已成为国土资源管理中出现的新问题，对其修复治理后再利用既是我国环境保护和生态文明建设的要求，同时也是城市可持续发展的出路和选择，势在必行。

德国自1975年以来就开始在污染土壤修复治理与再利用方面进行了一系列探索，鲁尔经验堪称“国际典范”。鉴于国内在该领域起步较晚，本文在介绍德国污染场地土壤修复治理与再开发利用经验做法的基础上，结合我国的实际情况，从土壤生态环境保护和城市土地再利用的角度进行探讨，以期对我国相关工作有所借鉴和助益。

工业污染场地，指的是城市产业结构调整、工业从城区外迁，旧城市工业区衰退遗留、腾空的已遭受污染且污染危害超过人体健康或生态环境可接受风险水平的工业场地。本文所指的工业污染场地在国外文献中称为“棕地”，包括矿业用地。棕地一词最早出现在1980年美国颁布的《超级基金法》，该法将棕地定义为：由于有害危险物而使其受到现实或者潜在污染的不动产。广义的棕地与绿地是相对应的概念，是指已开发、利用过并暂时闲置，对环境有危害，但也具有重新开发和再利用潜力的土地。

欧美国家在产业结构调整、郊区化和逆城市化过程中曾出现大量因工业企业关停、搬迁而废弃遗留下来的棕地。1975年以后，随着传统煤矿、钢铁产业的没落，德国鲁尔区出现大量棕地，这些地块大多区位较好。而同时，城市扩展不断蚕食城郊绿地。在鲁尔区这样一个高密度城市化的地区，土地显得尤为稀缺和宝贵。因此，鲁尔区对棕地进行了大规模的修复整治和再利用。可以说，对工业用地的修复改造再利用是鲁尔区城市转型发展的一个战略选择，不仅解决土壤污染问题、改善城市面貌，同时促进存量土地的集约利用，为后代预留了生存和发展的空间。笔者在德国研修期间，对鲁尔区工业场地的土壤修复及再利用领域进行了调研，现将德国在该领域的法律、监管机制、治理方法及后期再利用等做如下梳理。

【2.1土壤保护与防治的法律基础】

在德国，联邦与各州政府都有关于土壤保护与污染场地治理的专门法律和相关法律。为解决土壤保护以及历史遗留问题，1998以来，德国制定了《联邦土壤保护法》及《土壤保护和工业污染场地处理条例》等土壤保护的专门法律法规。《联邦土壤保护法》是德国土壤保护与防治的专门法律，具有公法性质，强调事前预防与事后控制并举，将行政机关的权限放在突出地位。该部法律对土地使用者预防和清除土壤危害的措施及强制性义务，施加于土地上的各种土料材的性质及其风险的预防与控制，土壤监测、土壤调查和修复治理的具体要求进行了规定。在《联邦土壤保护法》中，还列出了其他与土壤保护相关的法律或条例，如《循环经济与垃圾处理法》《肥料法》《森林保护法》《水保护法》《地下水保护条例实施准则》《土地整理法》《排放法》《矿山法》等。1999年德国出台《土壤保护和工业污染场地处理条例》，对《联邦土壤保护法》中相关内容进行细化。该条例对污染可疑地块、污染地块和土壤退化的调查和评估做出详细规定，明确了取样、检测分析与质保方面的技术要求；该条例还制定出通过清除污染、防止泄漏、限制等措施对土壤进行修复的要求。

【2.2土壤修复治理的监管部门】

德国联邦、州、城市环保部门承担土壤保护和防治管理工作。地方城市的环保局下设土壤保护局，具体负责土壤自然生态保护和已污染场地的监管。土壤保护局对污染场地的管理职责有：对污染场地进行识别、登记；调查土壤及地下水的污染及已扩散的危害；土壤危害性改变、污染的消除及安全保障工作进行管理。较特殊的是，在德国北威州，尤其在鲁尔区采矿企业很多，全州矿区范围的土壤环境保护由北威州高等采矿能源局（设在安斯贝尔克专区政府BezirksregierungArnsberg）直接监管。在土壤调查及修复治理的重要工作环节，地方城市环境保护局参与集体会商。

【2.3土壤修复治理责任主体】

德国实行“谁污染，谁付费”原则，土地权利人或使用人有责任在土地利用时对土壤进行预防保护，并有义务对所造成的土壤污染进行修复治理。环境保护局掌握了土壤或者地下水污染对人身健康或者环境造成损害的事实，会对企业或个人下达土壤调查和修复治理的命令。如果企业拒绝清除自身造成的污染危害，对不构成犯罪的，当局可以对企业或个人下达罚单。企业或个人如有异议，可以申请法院裁决。对土壤污染行为构成犯罪嫌疑的，土壤保护部门会通知当地的检察机关介入调查。对于历史遗留的无主地块或者已经破产的企业场地，需要进行治理的，由土壤保护部门进行调查和修复治理，费用由当地政府承担。

在德国，责任人不仅要对污染本身承担治理的责任，如果土壤、地下水污染对人身健康或周边生态环境造成损害，还要承担相应的补偿、赔偿责任。

【2.4土壤调查与数据库建设】

德国城市环境保护局负责对城市已污染和可疑污染场地进行全面调查，对土壤开展长期监测、调查，建立专业数据库，为开展土壤保护工作打下坚实基础。首先，全面开展土壤监测。目前，德国各州都对土壤进行长期监测。通过对不同用途的土壤质量进行监测，随时了解土壤特性的变化信息，评估治理措施是否有效。其次，对所有污染嫌疑地块进行排查、筛选，建立污染场地专业数据库。土壤污染治理的第一步是对所有污染或者疑似污染地块进行登记，建立完整的土壤污染信息档案。北威州已建立详尽的土壤保护和污染场地修复的专业数据库，所有与土壤保护管理工作有关的州政府部门都可以使用该数据库，地方政府通过数据库实现对全州土壤保护的动态监管。再次，根据场地污染的严重程度，建立优先排序制度，优先对污染严重的场地展开预备性调查。调查结果显示有污染的，由责任主体对污染地块进行详细调查，制定技术方案并开展实施。

【2.5土壤修复监管工作程序】

经过多年的实践，德国在土壤修复治理监管方面摸索出一套规范、民主的工作流程，建立了多部门共同协作机制。从污染场地的危害调查评估结果、土壤修复治理方案的审核到土壤修复治理实施审核等重要的工作节点，各个相关利益单位如企业，环保、规划等部门会进行集体会审，最后由监管责任部门下发各个环节的核准通知书。

当矿区之外的土壤质量遭到破坏，且对周围环境造成危害，城市环保局会启动土壤保护程序（Bodenschutzverfahren）进行监管。矿区土壤保护监管由采矿能源局直接负责。采矿关停时，企业须履行矿区关闭程序（Abschlussbetriebsplan），有责任排除土壤污染的危害，确保土壤质量满足未来规划用途要求。尽管环保局和采矿能源局对土壤保护的监管程序有所不同，但工作思路大体一致。笔者在德研修期间，系统研究过矿区企业关停程序中的土壤修复治理监管程序，如图1所示。该工作流程十分严谨、完善，对我国土壤修复治理监管工作有很好的借鉴意义。

图1德国采矿关闭程序中土壤修复治理及监管工作程序

(资料来源：依据鲁尔集团矿山房地产公司提供的资料自绘)

【2.6土壤修复治理措施】

在土壤修复治理方面，德国的理念是保护土壤的某种功能，满足未来规划用地需求，而不是对土壤进行100%的修复治理。根据土壤的污染情况，充分考虑土地未来的规划用途，分析经济上的可行性，区别对待，选择不同的修复治理方法。根据这一理念，德国真正需要采用技术治理的仅占污染地块的一小部分。目前，德国鲁尔区主要采取以下几种常用措施治理污染土壤：

（1）去除污染源，把污染物清挖后换土（Umlagerung）。如果土壤污染范围不大，地下水未受污染，该方法比较可行。不同类型的污染物会分类运送到不同级别的垃圾填埋场。这种方法的缺点是：在运输过程中可能造成二次污染，而且运输和填埋费用较高。

（2）隔离封闭，把污染物集中并用隔离膜封闭（Sicherungsmassnahmen）。当污染物污染比较严重，分布范围大、深，且对地下水也已经造成污染，这种情况下，对污染源进行清挖、换土费用太高，一般选择就地隔离封闭处理，阻止污染物进一步向外扩散。具体做法是：把场地的污染土壤集中在一起，堆成山丘，铺上隔离层（一种很厚的塑料膜，使用寿命100余年），以免继续污染地下水或者空气。在隔离层之上铺大约2米厚的可供植物生长的新土层，进行景观再造，改造成为休闲场所，如图2所示。

图2安全隔离工程

(资料来源：德国北威州高等采矿能源局)

当地下水已经被污染，且被污染地下水正在向周边扩散，他们通常会通过布井或者在地下建筑深沟对污染的地下水进行截流并进行永久抽排，然后通过地面净化装置进行处理。这种地下水净化处理方法常常用于污染严重的焦化厂地块，如图3所示。

图3污染场地污染物隔离与地下水抽排净化处理

(资料来源：德国北威州高等采矿能源局)

（3）建筑隔离墙（Reinigungswaende）。当场地污染物质已对地下水造成污染，污染地下水流向周边的地表河流时，建筑一条隔离墙，阻止含污染物的地下水扩散到地表河流。

（4）铺隔离、保护层（Abdichtung）。这种方法是通过铺上保护层，防止污染物质进一步扩散，避免土壤暴露在外与人直接接触。

（5）微生物技术（BiologischeBehandlung）。原位微生物技术在鲁尔区土壤修复中也被采用，尤其是对芳香烃类有机物的处理。一些有机污染物，如笨、甲苯、二甲苯、酚类化合物、萘通过微生物能够有效地分解。这种方法可以避免对环境的二次污染，比较经济，但修复治理周期较长。

（6）气相抽提（Bodenluftabsaugung）。气相抽提是一种土壤原位修复技术，在德国鲁尔区也有应用。将新鲜空气通过注射井注入污染区，利用真空泵产生负压，在空气流经污染区域时，解析并夹带土壤空隙中的易挥发性有机污染物，经抽取井流回地上。抽出的气体经过活性炭吸附或者生物处理后达标排放。这种方法成本低，不破坏土壤结构，不引起二次污染，对挥发性有机污染物效果较好，适用于非饱和层、透气性好的土壤，热处理、化学氧化还原、土壤淋洗等对土壤性质造成破坏的方法，在鲁尔区鲜被采用。在德国，异位修复技术在成熟度、工程可控度等方面具有明显优势，经常被采用。

通常情况下，以上几种措施会综合应用。政府相关部门为污染治理企业提供治理手册，给予指导。对于没有资金或者不需要立刻处理的污染场地，要把它单独隔离出来，进行长期跟踪监测。

鲁尔区政府和民众很重视对绿色空间的保护。德国《联邦建筑法》以及相关土地规划条例要求尽量利用存量土地服务未来需求，而不是增加新的建设用地。在这种情况下，棕地的开发再利用无疑是城市新的发展机会。工业污染地块经过治理后被改造成商业休闲区，住宅区，无污染工业区，物流园、公园、展览馆、学校等用途，不仅有效缓解环境压力，促进了工业文化遗产保护，还助推城市功能提档升级。实践证明，鲁尔区的棕地再利用是相当成功的。笔者认为，以下几个因素在鲁尔区的棕地再利用中起到关键作用。

【3.1区域政府层面的宏观指引与推动】

鲁尔区20世纪60年代开始整体衰败，甚至一度达到举步维艰的地步。根据德国的土地利用法规，对棕地进行再开发和管理由当局来控制。地方政府在鲁尔区棕地再利用及经济振兴过程中起到非常重要的推动作用。鲁尔区从全局利益出发，选择区域协同发展的城市更新思路，使各个城市通过区域合作战略来重塑繁荣。鲁尔地区联盟RVR（由11个城市和42个教区组成）负责区域发展规划（Regionalplanung）的修编和更改，同时也是区域棕地再利用的重要参与单位。RVR在土地利用规划制定中，充分考虑到棕地的再开发利用，注重对自由绿色空间的保护。

鲁尔区的改造和振兴过程中有一个著名的IBA计划，即国际建筑展。IBA将工业废弃地视为工业文化遗产，和旅游开发、区域振兴等结合进行开发和整治；将废弃的工业生产设备、厂房建筑等改造成有吸引力的旅游、休闲场地。许多棕地再开发项目极大地改变了鲁尔区的城市面貌。

【3.2企业的作用】

鲁尔区的工业土地多为企业所拥有，棕地的开发商一般为原土地所有者。除了政府层面，作为鲁尔区最大的私人土地拥有者鲁尔集团（RAG）在棕地开发中也发挥着重要的作用。其旗下子公司鲁尔集团矿山房地产公司（RAGImmobilienAG）专门负责经营管理鲁尔集团所有的退役不动产。为推动老工业区的开发再利用，鲁尔集团矿山房地产公司成立专门的子公司和城市政府形成了PPP合伙制关系，共同推动棕地治理和工业区再开发项目。政府出资部分主要用于项目规划、改善地块及周边环境的基础设施建设，企业资金则用于地块土壤修复治理及再开发。

【3.3部门间的联动协作和公众参与】

棕地再开发是一个联动协作过程，从棕地修复治理到再利用，有许多环节都离不开土地权利人、土壤保护部门、规划管理部门以及项目开发收益人的共同参与。许多重要的工作如土壤修复治理程序、土地利用规划程序，须进行多轮会商，充分进行信息、意见交换，这是德国典型的工作方式。

例如，在土地利用规划编制时，规划部门会充分考虑场地的土壤质量情况，合理确定规划用途。在棕地再开发过程中，鲁尔区尤其注重公众参与。棕地建筑规划编制至少有两次公众参与程序，广泛采纳民众的意见。