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导 读 从农用地质量评价体系建设看，改革机构设置、优化职能配置，无疑是提高管理效率效能的有效手段。我们盼望全国耕地质量统一管理后，制定统一的耕地质量评价标准，以全面支撑我国的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护监管体系。 为了实施世界上最严格的耕地保护制度，我国把耕地保护确定为基本国策，并通过《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律规章来规范耕地的利用与管理。而耕地质量调查评价是耕地数量、质量和生态并重管护的基础。2017 年，中央4 号文件（《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》）明确提出，加强耕地质量调查评价与监测：建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，定期对全国耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。文件同时还要求，改进耕地占补平衡管理办法，严格落实耕地占补平衡责任，探索对资源匮乏省份补充耕地实行跨省的国家统筹。2018 年2月2 日，国务院第三次全国土地调查领导小组办公室下发了《第三次全国土地调查实施方案》（以下简称“三调”）的通知，提出全面掌握耕地数量、质量、分布和构成。在专项用地调查中，明确农业部开展耕地质量等级调查评价，国土资源部开展耕地分等定级调查评价的具体任务。同时，方案要求在耕地质量调查和评价的基础上，将最新的耕地质量等级调查评价和耕地分等定级评价成果落实到土地利用现状图上，对评价成果进行更新完善。显然，中央4号文件和“三调”方案的出台，为国土资源部、农业部等部门的耕地管理工作带来了机遇和挑战。 耕地质量评价相关规程与实践 耕地质量评价指标体系的选择至关重要，直接决定了如何客观地评价耕地的质量。对比我国已经开展的耕地质量评价工作，不难发现其使用的标准规范中，指标体系有一定的差异。如国土资源部的“全国农用地分等级”和“土地质量地球化学评估”、农业部的“全国耕地地力调查与质量评价”等标准规范中，农用地分等定级和耕地地力调查与评价都从自然（土壤、水、地形、大气）和社会经济（经济区位管理）两个方面选取相对常见的指标，但农业部更侧重耕地生产能力与障碍因素的调查，土壤肥力涉及的作物营养元素考虑得比较多，而在气候生产潜力和标准耕作制度与全国可比性等方面所涉不及国土资源部全面，两种评价具有一定的互补性。国土资源部的“土地质量地球化学评估”重点考察土壤元素丰缺程度，选取对当地土壤质量具有限制作用或出现异常的元素作为评价因子，指标较为微观具体。 国土资源部自2016 年开始构建耕地质量和耕地产能评价指标体系升级版（简称“两套指标体系”）工作并取得了实质性进展。具体以农用地分等与定级技术体系和工作体系为基础，将国土部《农用地质量分等规程》《农用地定级规程》和《土地质量地球化学评价规范》，环保部《土壤环境质量标准》以及农业部《耕地质量等级》和《耕地地力调查与质量评价技术规程》等相关国标和行标吸收融合，并在全国12 个县（市、区）开展试点工作，不断深化耕地质量、产能内涵，完善指标体系和评价方法。“两套指标体系”比农用地分等评价指标多且分级标准精细复杂，可将县域内部的耕地质量相对差异分得更细致。此外，部分省份开展的耕地质量定级，在一定程度上强化了耕作条件指标对耕地质量的影响，改善了之前单纯使用《农用地质量分等规程》对耕地占补平衡和整治前后耕地质量评价方面的不足。 思考与建议 2018 年全面启动第三次全国土地调查，如果仍运用目前的农用地分等定级方法，按照实施方案仅修订耕地分等国家级参数，修订和规范省级参数，以省为单位分县编制分等单元图和分等因素分级图，开展土地利用系数和指定作物产量比的补充调查和测算工作，按照与已有分等成果相衔接的原则，来完成耕地分等定级调查评价的任务，将难以准确体现中央4 号文件中“建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法”的要求，也不能满足地方耕地占补平衡和高标准农田建设提升耕地质量的实际需求。为此，笔者提出国土资源部在“三调”耕地质量调查评价工作中的相关建议方案。 方案一：农用地分等指标不变，用定级指标修正法评定耕地质量级。《农用地质量分等规程》是农用地评价领域的第一个国家标准，其评价成果能够保证全国跨省耕地占补平衡耕地数量和质量双到位。在以全国可比的气候生产潜力和标准耕作制度基础上，采用表层土壤质地、灌溉保证率、土壤有机质和有效土层厚度等指标评价的是耕地自然质量状况，但农用地分等体系不能很好地反映土地整治对耕地质量等别的影响，因此，建议在继承农用地分等指标体系的基础上，选取受土地整治工程影响的田块大小与集中连片程度和田间道路等定级指标，修正自然等指数，形成新的耕地质量级，可满足土地开发整治后耕地质量评价。 方案二：在原农用地分等中增加土地整治工程易改变的指标，定级方法仍可服务于耕地估价。土地整治工程能提高耕地的基础地力，完善耕地的基础设施，改善耕地利用条件。通过土地平整、地力培肥等整治后的耕地土壤理化性质改良、田块平整规则、道路通达、灌排设施完善，直接或间接提升了耕地质量。若增加土地整治工程中较易发生变化的指标进行耕地质量分等，可适用于补充耕地和提质改造耕地的产能核算，使耕地质量评价结果更符合实际。原定级的方法不变，仍可服务于耕地估价。 方案三：按照“两套指标体系”重新评价耕地质量和耕地产能等别。新形势下，迫切需要深化认识耕地质量和耕地产能内涵，从国家层面统筹考虑，建立健全包容完整、科学系统，与国际体系接轨，与管理体制相适应的耕地调查评价技术体系。“两套指标体系”继承了农用地分等体系，弥补了耕地质量指标在反映耕地基础地力、土壤环境状况、基础设施建设水平等方面的不足，与国际接轨、与相关基础工作衔接，能够提高耕地质量管理的水平和效率。 从农用地质量评价体系建设看，改革机构设置、优化职能配置，无疑是提高管理效率效能的有效手段。我们盼望全国耕地质量统一管理后，制定统一的耕地质量评价标准，以全面支撑我国的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护监管体系。 （编辑：Wendy） |
