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杨强:美国联邦最高法院与美国气候政策演变

来源:武汉大学环境法研究所 作者:杨强 人气: 发布时间:2019-04-29 10:31:54

21世纪以来美国联邦政府的气候政策可谓一波三折、左右摇摆:小布什上台不久便退出《京都议定书》,奥巴马政府颁布《清洁电力计划》和签署新的气候条约《巴黎协定》,特朗普上台伊始即宣布退出《巴黎协定》和废除《清洁电力计划》。在美国气候政策演变的过程中,美国联邦最高法院(以下简称“最高法院”)扮演了重要的角色。在不同时期,最高法院对美国气候政策产生的影响不同,或是推动或是阻碍,这常常取决于法官们的政治倾向;但是总体来看,最高法院对行政部门的气候决策权往往起到制衡的作用。目前,法官的人员构成使得最高法院的政治态度倾向保守,这对特朗普任内甚至以后更长时期美国的气候政策将产生消极的影响。

21世纪以来,国际社会对气候变化问题愈来愈重视。根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)最近发布的《全球1.5℃增暖特别报告》,只有将全球温升幅度控制在比工业化之前的水平高1.5℃的范围内,而不是先前估计的2℃,人类才有可能避免灾难性气候变化,这个目标要求世界各国采取更多有效措施减少碳排放。美国既是历史和人均温室气体排放量最多的国家,又是政治、经济和科技实力最强大的发达国家,应对气候变化的立场和政策却左右摇摆,进展极为缓慢。这一现象背后的政治原因引起了诸多学者的关注,目前的研究很多,主要集中在分析总统与国会之间的权力博弈,两党竞争,强调利益集团在气候议题中的不同立场和利益分歧等。这些研究有助于我们理解美国气候政治的运作流程和气候政策的演变过程。但是,现有的研究往往忽视了美国联邦司法体系(尤其是美国联邦最高法院)在气候政策演变中的作用,鲜有较为详尽的分析。为了更全面地理解美国气候政策演变背后的政治原因,本文尝试对美国联邦最高法院(以下简称“最高法院”)在美国气候政策演变中的作用进行研究。

一、美国联邦法院在气候政治中的决策功能

(一)美国联邦法院的决策功能与气候诉讼

美国联邦法院系统的法官们不经选举产生,由总统任命并获得国会认可。但是,这并不意味着美国联邦司法制度是非政治性的,实际上,美国法院在公共政策的制定中扮演着很重要的角色,气候政策的制定也不例外。根据美国宪法,美国联邦政府(以下简称“联邦政府”)的权力被划分成行政权、立法权和司法权,即所谓的三权分立。但是,美国宪法并没有在这三种权力之间划清界限,有时,行政权、立法权和司法权的管辖范围可能会有重叠。尽管联邦法官在美国政治体制中的主要职能是解读并且应用法律,但是在实际中,他们履行这一职能时常常参与联邦政府政策的制定。

美国联邦法院能够参与气候决策主要基于两方面的权力:美国宪法规定的“审理案件”权力和司法实践确立的“司法复审”权力。根据美国宪法第三条第一款,联邦法院对于涉及联邦问题的案件拥有裁判权,即审理并裁决案件的权力,这就为联邦法院审理气候诉讼提供了宪法基础。尽管美国宪法没有明确规定,但是为了对其他两个联邦政府的分支(行政部门和立法部门)进行制约和监督,联邦法院在司法实践中早早就确立并维持了一个主要决策工具——司法复审权。这样,就克服了所谓的“政治问题原则”,从而为联邦法院审理控告政府部门的气候不作为(或不当作为)提供了可能。通过审理针对联邦政府的气候诉讼案件,联邦法院的裁决可以对美国的气候政策产生直接的、重要的影响,间接地实现了关于气候议题的决策功能。

美国联邦法院受理气候诉讼案件,目前主要有两类法律来源:一是普通法关于“公共侵害”的条款,二是国会通过的《清洁空气法》。一方面,美国公民可以根据普通法提出诉讼,认为气候变化带来了影响健康和生存环境等危害,从而要求联邦政府制定法规以保护宪法赋予的人身权和生存权。另一方面,美国公民也可以根据《清洁空气法》提出诉讼,认为行政部门应对气候变化的政策不符合该法案的授权,从而要求行政部门制定合适的法规以应对气候变化造成的空气污染。

(二)气候诉讼中美国联邦法院的运转过程

美国联邦法院系统包括三个等级:地区法院和具有有限裁判权的专门法院,上诉法院,最高法院。本文主要关注最高法院和上诉法院中的哥伦比亚特区上诉法院。

作为制衡总统和国会权力的最高法院在美国联邦法院体系中处于最高级别,最高法院对气候诉讼的判决最为重要,将会影响美国气候政策的法理依据。理论上,能够到达最高法院的气候诉讼案件有两类:一类诉讼始于地区法院,经由上诉法院最终到达最高法院;另一类诉讼始于哥伦比亚特区上诉法院,然后通过上诉直接到达最高法院。当然,最高法院几乎完全自行决定是否受理上诉,所以能够到达最高法院的气候诉讼案件数量非常少。但是,一旦气候诉讼案件被最高法院受理,该案件的判决结果将对美国气候政策的制定和实施产生重要的影响。

通常被称为联邦司法系统中第二重要的法院——哥伦比亚特区上诉法院负责处理与政府事务有关的上诉案件。根据《清洁空气法》,哥伦比亚特区上诉法院对全国性的有关该法案的法规具有排他管辖权。依照美国《行政程序法》,根据国会的立法授权,行政部门制定相应的行政法规以实施《清洁空气法》。哥伦比亚特区上诉法院受理气候诉讼案件有两种情况:一种情况是,当联邦政府机构不采取法规措施时,相关利益方可以向该法院提起司法诉求,要求政府机构有所作为;另一种情况是,当政府机构实施的法规产生负面影响时,相关利益方可以提起对该法规的司法审查。若诉讼中某一方对哥伦比亚特区上诉法院的判决不服时,可以直接向最高法院提出上诉。

21世纪以来,美国联邦法院中的地区法院和上诉法院受理了很多关于气候变化的案件,但是,这些案件对美国气候政策演变的影响很小,并且往往是一些间接的影响。所以下文涉及的气候诉讼案件主要是提交美国最高法院审理的案件或者最高法院明确表态的案件。

二、最高法院在美国气候政策演变中的作用

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