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（一）小布什政府时期 尽管小布什在竞选中承诺要对发电厂的二氧化碳排放予以管制，然而就任总统不久（２００１年３月中旬），他就在致四位共和党参议员的信中指出,管制碳排放的竞选承诺是个“错误”，而且他“反对《京都议定书》，因为它使世界上８０％的人口免于承担义务，同时将使美国经济遭受严重损失”。两周之后,小布什政府宣布美国退出《京都议定书》。并且，小布什政府拒绝将二氧化碳划归污染物行列，从而违背竞选承诺,放弃对发电厂的二氧化碳排放进行管制。２００１年５月，由副总统理查德·切尼负责编写的《美国能源报告》发布，该报告建议美国大幅增加石油、天然气、煤炭的开采量。之后，关于气候变化问题，小布什政府只是强调科学研究的重要性，坚持市场激励原则，倡导通过自愿措施减少温室气体排放。面对国际社会和美国环保人士对消极气候政策的强烈谴责，小布什政府在２００２年２月颁布了《美国气候行动报告》，作为《京都议定书》的替代性战略。该报告提出的减排目标是，到２０１２年美国的温室气体排放强度降低１８％。对比《京都议定书》提出的减排目标，美国国内积极推动气候治理的环保组织、州和其他地方政府对《美国气候行动报告》非常失望。 面对小布什政府对待气候变化问题的消极态度，从１０７届国会（２００１—２００２年）到１０８届国会（２００３—２００４年），参众两院中的一些议员（以民主党议员为主）提出了一系列解决气候变化问题的议案，这表明，少数国会议员逐渐支持限制性排放措施。①在这些提案中，最具影响力的是参议员乔·利伯曼和约翰·麦凯恩共同提出的《２００３气候责任法案》。该法案旨在限制公共设施、工业、商业和运输部门的碳排放，首次提出“碳排放限额与交易”的概念，以减少二氧化碳的排放。２００３年１０月３０日，参议院就该议案进行表决。自１９９８年参议院通过“伯德－哈格尔决议”以来，这是参议院就气候变化问题进行的首次全体表决，但是，该议案最终以４３票对５５票的结果被否决。绝大多数共和党参议员和一些来自以化石能源为支柱产业的州的民主党参议员投了反对票，毫无疑问，对管制二氧化碳排放持积极态度的人士一度燃起的希望重新落空。 面对小布什领导的联邦行政部门在气候政策方面消极保守的态度以及气候立法的难产，积极气候政策的倡导者们转向了联邦政府的第三部门———联邦法院。２００３年，马萨诸塞州等１２个州、４个城市和一些环保组织联合向哥伦比亚特区上诉法院提起诉讼，声称大量排放二氧化碳和其他温室气体已经对人体健康和环境造成危害，美国环境保护署（以下简称“环保署”）应当按照《清洁空气法》第２０２（ａ）（１）条之规定制定规章，对新机动车排放二氧化碳和其他温室气体的事项进行管制。环保署回应称：第一，根据《清洁空气法》，环保署缺乏监管二氧化碳和其他温室气体排放以应对气候变化的权力；第二，即使环保署有这样的权力，也会拒绝为车辆设定温室气体排放标准。同时，密歇根州等１０个州和６个行业协会则成为支持环保署的“参加诉讼人”。这就是“马萨诸塞州诉环保署”案。２００５年９月１３日，哥伦比亚特区上诉法院以２票对１票的结果通过判决：依据《清洁空气法》第２０２条，环保署拒绝管制碳排放的行为是履行其自由裁量权的表现，驳回原告的诉讼请求。２００５年１２月２日，哥伦比亚特区上诉法院拒绝了原告有关重审的请求。接着，原告提出上诉，向最高法院提出复审请求。２００６年６月２６日，最高法院颁发调卷令，要求将该案记录送交最高法院复审。 ２００７年４月２日，最高法院对“马萨诸塞州诉环保署”案以５票对４票的结果通过了判决：驳回环保署提出的证明其行为具有正当性的理由，认定二氧化碳属于《清洁空气法》所定义的污染物；裁定环保署应当对二氧化碳等温室气体是否具有危害进行判断，如果这些气体有害，则环保署必须制定相关的法规和政策对二氧化碳等温室气体进行管制。最高法院的判决反映了主要由自由派法官构成的多数派的意见。以首席大法官斯卡利亚为代表的保守派法官构成了少数派，他们倾向于支持哥伦比亚特区上诉法院的判决，认可环保署的理由。他们认为温室气体不是标准的“空气污染物”；最高法院不应干涉环保署的自由裁量权，因为气候变化问题本质上属于政治问题。最终，最高法院的判决撤销了哥伦比亚特区上诉法院有关支持环保署行政决定的判决，发回重审，以使其符合最高法院的判决。 该案是最高法院审理的第一例气候诉讼案件，被视为美国气候诉讼的经典判决。最高法院对该案的判决立即对美国的气候政策产生了积极的影响，展示了最高法院作为气候变化政策推动者的力量。事实上，在最高法院裁决二氧化碳属于《清洁空气法》所定义的污染物后不久，２００７年５月１４日，小布什就公开指示环保署制定规章，以减少机动车排放的温室气体，提高机动车的燃料效率。除此之外，２００７年底，美国政府以较为积极的态度参加了巴厘岛世界气候大会。但是，小布什政府并未采取有力措施来执行最高法院的这一判决。直到奥巴马入主白宫，该裁决对气候政策的影响才得以全面展现。 （二）奥巴马政府时期 １．第一任期 以“绿色新政”为口号的奥巴马决心兑现竞选承诺，积极推动国会立法，制定行政法规，减少美国的温室气体排放，为减缓全球变暖作出贡献。奥巴马希望通过这一途径，重新确立美国在应对气候变化国际机制中的领导地位，重振美国的软实力。 ２００９年２月２４日，奥巴马发表了首份施政纲领，呼吁国会通过限制碳排放的法案。２００９年６月２６日，在奥巴马的推动下，国会众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，正式建立总量限制与排放交易机制，承诺到２０２０年美国的温室气体排放量将比２００５年降低１７％，到２０５０年将降低８３％。这是美国众议院首次通过限制温室气体排放的议案。遗憾的是，虽然参议院曾经多次讨论过不同版本的碳排放限制议案，但是由于共和党和极少数民主党参议员的强烈反对，经过半年多的立法努力，参议院最终未能就该议案进行全体表决。①２０１０年中期选举后，共和党以较大优势重新成为众议院多数党，在参议院的席位也有所增加，这使得奥巴马在第一任期内推动国会就应对气候变化立法的努力宣告失败。 尽管如此，奥巴马领导的行政部门在气候治理方面采取了成果有限但是逐步推进的举措。２００９年１２月７日，基于２００７年最高法院对“马萨诸塞州诉环保署”案的裁决，依据《清洁空气法》第２０２（ａ）条，环保署发布了《危害报告》，把二氧化碳等６种温室气体认定为空气污染物，并且认定机动车发动机所产生的温室气体危害公众的健康和福利。２０１０年４月１日，美国环保署和国家公路交通安全管理局宣布了一项重要的排放规则，旨在提高美国销售的新车和轻型卡车的燃油经济性。２０１０年１０月２５日，这两个部门宣布了另一项重要计划，要求提高中型和重型车辆的燃油效率，减少温室气体排放。除此之外，环保署于２０１０年１２月２３日公布了一份拟议的时间表，将根据《清洁空气法》为化石燃料发电厂和炼油厂制定温室气体标准。然而，由于应对金融危机占据了奥巴马第一任期的主要政策议程，制定政策控制化石燃料发电厂的碳排放等工作直到其第二任期才得以真正推进。
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