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气候变化

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碳中和如何实现?政协委员呼吁加快气候变化立法!

来源:中国气象报 作者:崔国辉 人气: 发布时间:2021-03-10 14:44:39

气候变化顶层立法势在必行

立法可以固化本国或本区域采取应对气候变化减缓、适应、保障方面的措施,也为开展监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决等活动提供法律依据。

因此,全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅提出:

气候变化立法是推动碳中和目标实现的必要条件,应加大基础性问题研究力度,为加快立法进程创造条件。

2020年9月,我国首次向全球宣布碳达峰和碳中和目标。今年的政府工作报告对扎实做好碳达峰、碳中和各项工作提出明确要求。    

全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅提出,气候变化立法是推动碳中和目标实现的必要条件,应加大基础性问题研究力度,为加快立法进程创造条件。气象部门可为气候变化相关立法提供技术和数据资料支持,并推进《中华人民共和国气象法》(以下简称《气象法》)及相关行政法规、部门规章的修订。

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气候变化立法是碳中和目标实现的必经之路

近年来,部分国家与区域已经出台或者正在积极推动气候变化立法。

“立法可以固化本国或本区域采取应对气候变化减缓、适应、保障方面的措施,也为开展监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决等活动提供法律依据。”吕忠梅说,通过对已有立法案例的梳理发现,较为普遍的做法是把实现“碳中和”“气候中性”或“净零排放”作为立法或者修法的重要目标。    

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吕忠梅表示,法律法规能否为实现这一目标提供有力保障,取决于多方面的综合因素,立法只是其中之一。

一般来说,至少要考察以下几个方面:

一是法律本身,“碳中和”“气候中和”目标是否被明确为“硬约束”,相应的配套保障制度是“柔性”制度还是“刚性”制度、是零星制度还是系统性制度。

二是法律是否设定了合理的监管体制并且赋予合理权限,比如明确监管主体的职责并对监管碳排放行为科学、合理地赋权,明确监管职责、监管责任等方面的内容;与此同时,法律设立的监管体制是否在行政体系中得到落实,在组织、机构、队伍、执法条件等方面是否有实际的人、财、物保障,让法律设定的各项机制能够有效运行。

三是科技支撑,要想实现碳中和目标必须借助科技力量,法律的作用在于将一些科技标准法律化,使其具有法律强制性;但本国现行科学技术水平是否足够精确、先进且经济可行地“摸清家底”并能做好安全处理,如碳监测、碳统计与核算、碳捕获与封存等方面的科学技术条件,需要有科研基础与科技运用转化能力。

此外,法律与国家碳中和政策支持力度的有效衔接、碳市场培育以及中国在国际气候治理方面的立场、态度和国际合作程度等也是不可忽视的因素。   

“没有相关立法是不行的,但只有立法也是不行的。”吕忠梅表示。

立法工作需综合考虑国际国内两个大局

我国对应对气候变化的法治建设高度重视。早在2009年,十一届全国人大第十次常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》就要求“把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程”。    

近年来,我国开展了应对气候变化相关立法的实践探索。例如,2015年修订的《大气污染防治法》专门提出了协同管控“温室气体与大气污染物”等相关制度安排;生态环境部等部门制定碳市场管理方面的部门规章,一些地方也出台了相关地方性法规和政府规章,规范“高能耗、高排放、高污染”单位的碳排放行为,个别地方还在立法中确立了碳中和目标;最高人民法院也出台了有关气候变化案件审理的司法解释。这些实践探索,为应对气候变化专门立法积累了宝贵的本土经验。

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国家立法部门、司法部门、法学界等在积极推进这一工作,但进展并不顺利。

“立法必须综合考虑国际、国内两个大局,在维护国家发展利益和实现碳达峰、碳中和目标之间找到平衡点。”吕忠梅表示,一方面,我国仍属于发展中国家,如何在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的原则、准则下管控排放,维护好国家发展利益,需要从整体性、系统性、全局性角度考虑,审慎进行立法决策;另一方面,应对气候变化专门立法需要坚实的基础性准备工作。气候变化相关立法与过去的环境保护立法不同,既不能简单沿用污染防治或资源保护立法的立法模式,也不能只考虑国内问题忽视国际因素。目前,这方面的法学研究成果非常薄弱,从事理向法理的转化研究刚刚起步。    

“在这样的基础条件下,如果仓促立法,或者只做‘促进法’之类的难以实际施行的宣示性立法,可能会出现无益于树立法律权威甚至‘自捆手脚’的尴尬。”吕忠梅表示,应加大基础性问题研究力度,尽快解决立法的理论支撑问题,深入进行立法合理性论证工作,为加快立法进程创造条件。

气象部门应提供科技支撑并推进法律修订

应对气候变化相关立法涉及生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等诸多领域。这些领域大多是气象部门的服务对象,《气象法》也将相关领域纳入调整范围。

根据《气象法》和国务院关于气象局职责范围规定,吕忠梅建议气象部门从两个方面积极推动气候变化相关立法工作:    

一是为气候变化相关立法提供气候变化方面的技术和数据资料支持,助力在立法中建立规划制度、科技支持制度、标准体系制度。比如国家气候中心、国家气象信息中心、中国气象局气象探测中心,可以在《森林法》《草原法》《节约能源法》《可再生能源法》《城乡规划法》等相关法律修订时,将提供气象灾害风险、气候变化影响、生态系统安全方面的权威监测评估数据资料支持与服务等内容纳入“碳中和目标”相关条款中。同时,也要为制定专门的气候变化和碳达峰碳中和法律法规,积极开展相关科学研究,为立法做好准备。    

二是推进《气象法》及相关行政法规、部门规章的修订。比如,现行《气象法》第1条规定的“合理开发利用和保护气候资源”立法目的与“应对气候变化”是不适应的。气象部门可以根据应对气候变化的要求,推动修订《气象法》,明确将“应对气候变化,促进国家实现碳中和目标”写入立法目的。再比如,可以将第六章的“气候资源开发利用和保护”改为“气候变化应对和碳中和实现”,做好有关制度条款设计及其与其他相关立法的制度衔接。同时,推动《气象设施和气象探测环境保护条例》《气象灾害防御条例》《人工影响天气管理条例》等行政法规、部门规章的修改完善。

(编辑:逍遥客)

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