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每个省产业结构不同、减排空间潜力不同，每个试点制定的制度、交易规则都有区别――当这些因素在一个极短的时间节点上交汇，结果是全国与试点碳市场建设双轨并行。在如期建成全国碳市场已变得紧迫之时，难题和希望并存 2017年12月，全国碳排放交易体系启动，电力行业成为首批纳入全国碳市场的行业。碳市场的工作重心已由试点示范转向共同建设全国统一市场。 生态环境部气候司司长李高在11月26日的《中国应对气候变化的政策与行动2018年度报告》发布会上表示：“总体看试点工作情况是比较好的，目前为止成交量达2.7亿吨二氧化碳，成交金额超60亿人民币。在开展碳交易试点的地区，试点范围内碳排放总量和强度实现了双降，所以碳市场确实发挥了它对我们控制温室气体排放、促进地方低碳发展的作用。” 在中国碳交易市场试点运行5年的发展史中，一批试点省市通过不断的试水和首创获得了市场经验。不过全国市场正式开启后一直到2020年前后更多的将是实验性质，可以预见的是，未来一段时间试点市场将与全国市场共存。 早在2014年，中国碳市场的顶层设计就被列为中央2014年改革的重点工作之一，彼时，各方热议的试点与全国如何对接有3种方案，分别是试点碳市场之间连接形成区域碳市场；以各试点碳市场为核心，分别辐射周边省份，形成区域碳市场；或者借鉴试点经验，重新建设。最终第三种方案胜出，仅从电力行业入手。 这样的发展轨迹某种程度上也是一种顺应现实之举。在全国碳市场开始之际，国家发展改革委应对气候变化司（现为生态环境部气候司）司长李高就曾明确表示要分阶段稳步推进全国碳市场建设。而启动“双轨制”的原因就在于很多问题不能马上一步到位，需要渐进式推动。 启动一年，在碳市场的两项重要基础设施，碳排放权注册登记系统、交易系统，现在已经提出了初步的设计方案。然而从试点向全国市场过渡，如何规范市场，规则如何制定？这些问题依旧在路上。 大型电力企业已做好准备 虽然试点市场从运行开始积累了5年的经验，但如何与全国碳市场对接、如何才算是平稳过渡，在现实中试点碳市场的参与者也有迷茫。 “相关政策一直没有出台，看不清楚后面的路怎么走。”重庆碳排放交易所一位工作人员向eo表示了他们的迷茫。 其实，全国碳市场启动前，政策的不明朗已给碳市场参与者的工作带来不确定性。彼时，业内普遍推测将会纳入电力、水泥和电解铝三个行业。超越东创碳资产管理有限公司总经理雷雪晶的主要工作是为相关企业提供碳减排咨询、碳资产管理、碳交易托管等服务，那个时候，她也和即将要进入碳市场的相关企业进行了碳资产管理工作的探讨和准备。 但是启动之后只纳入电力行业，对于电力行业交易具体如何实施亦未知，非电力企业的想法有所改变。“目前对大部分企业而言，做好准备工作，例如碳核查、数据基础工作，可能也足够了，对于规划后续的交易、碳资产管理等，他们（企业）暂时没有太大的想法和兴趣。”雷雪晶说。 作为首先纳入的电力企业，对于进入全国碳市场似乎还没有过度担忧。某大型发电企业碳资产管理负责人解释说，早在国家下发通知前，其所在集团已将非试点电厂数据情况都收集完毕“尽早掌握自己的盈亏的情况，下一步就好做相应的准备”。据该人士介绍，该集团正在制定应对碳市场体制机制和能力建设，主要包括在内部建立相关的制度建设，确定由碳资产公司作为统一主体的交易以及管理模式。 而在能力建设方面，集团除要求电厂主动提供数据，还有银行账户的开立等工作需要电厂配合。“集团层面也会到每一个电厂去做相应的能力建设培训，让大家提早了解碳市场政策，知道电厂需要做什么工作。”同时上述人士称，今年培训强度相比往年要高一些。 在他看来，纳入全国碳市场之后企业压力的大小，主要取决于国家碳配额分配方案的松紧，企业工作的流程和逻辑没有变化。“现在方案没有出，我们暂时无法具体操作，”该人士表示。 除大型电力集团，电力行业还有一些独立的发电集团和自备电厂。据中电联专职副理事长王志轩介绍，大型电力集团一直以来跟踪及参与碳市场建设工作，对碳交易有较多了解，其他一些独立电力集团或自备电厂更多的还在等待方案。“今年还在进行基础建设、顶层设计和具体方案制定阶段，并进入了宣传和基础培训阶段。”王志轩说。 今年4月，气候司曾发函委托中电联开展发电行业碳排放交易相关工作内容和要求，其主要任务是在行业层面建立碳交易沟通协调机制，加强电力企业参与碳交易、开展碳减排等相关工作的经验和信息沟通交流，并制定发电企业碳排放交易相关工作的初步实施方案。从2015年开始，中电联已在全国范围内试点、非试点地区展开调研，以期辅助电力行业与全国碳市场的平稳对接。 “企业是交易的主体，但他们具体如何操作，还要通过技术指南进行规范化指导，”王志轩说。 中电联在气候司的指导下，组织有关机构和人员编写了培训教材，其内容包括碳减排和碳交易的背景、基本理论、方法以及国际上的碳减排经验。这本培训教材已于9月在气候司举办的碳市场（发电行业）培训会上发放，并对电力集团公司和部分省、市从事的碳交易管理的中、高层人员进行了初次培训。 与此同时，发电企业碳排放交易技术指南也正在制定中，王志轩表示，这一指南将从技术上、规范上、制度上，针对具体如何操作给予企业指导。而作为行业协会，中电联也对碳市场的对行业、企业的影响进行研究，并进行了多方案的配额分配的测算。 对于即将纳入全国市场的各方，他们已摩拳擦掌，只待总量明确、配额下发。 登记和交易两大系统建设延期 按照计划，全国碳市场建设将采取“三步走”的方式，以发电行业为突破口，尽快完善三个制度和四个支撑系统，完成系统测试，并在测试的基础上开始真正的货币交易。 其中，三项制度是指碳排放监测、报告、核查MRV制度，重点排放单位的配额管理制度以及市场交易的相关制度。四个支撑系统则是指碳排放的数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和结算系统。 全国碳市场启动至今，各地理解和参与碳市场的积极性和能力有着明显的差距。对比来说，试点省市和经济发展速度较快的省市上报的数据更为详实、准确。有业内人士指出，依照去年国家发改委的要求，地方主管部门要在今年5月31日前汇总、上报企业2016、2017的温室气体排放数据。但是，在各地进行的初级碳核查操作中，遇到了一些不顺畅。据一位电力行业人士介绍，其所在企业已将数据报送完成，但是还未接到地方政府关于组织第三方入厂核查的通知。 生态环境部气候司司长李高在6月13日的全国低碳日碳市场经验交流会中介绍，各地方2016年、2017年度碳排放数据报告与核查的工作成果已经在向生态环境部气候司陆续报送。受访试点区域的发改委也称核查、评议已经结束，也已报送气候司。 不过，截至目前，采访中有行业受访者表示有些地方还没有按节奏完成上报。而对于延迟报送的原因，主要是由于部分省份在碳交易方面缺乏经验和专业能力。 作为第一步的数据收集工作正在进行中，碳交易的其他支撑系统的相关建设情况又进展如何？ 2017年11月，国家发改委公布全国碳排放交易平台和结算将放在上海，对应的登记平台将放在湖北。由各省市联合组建这两个国家级平台，具体的持股比例还未对外公布。另据能源基金会低碳转型项目主任刘爽介绍，还有一种方案是平台建成后是归国家所有，平台具营利性。李高此前透露，注册登记系统、交易系统目前已有初步的设计方案，企业碳排放数据的直报系统已经初步建成，还在进一步完善优化。而目前，发电企业仍在使用各省的直报系统或纸质报告。 但是据多位消息人士介绍，距离宣布全国碳市场启动一年，交易和登记系统却进展不大，启动交易的周期可能将会延长。系统建设的延期令业内表示担忧，对于企业和地方而言，交易和登记系统如果不能如期完成，后续工作将很难开展。 有了解两大系统进展的人士解释说，上述两大系统在推进的过程中还有一些具体的技术问题没有解决，所以还没有实质性进展。“系统建设的推后实际上阻碍了全国碳市场下一步的工作，按2020年正式启动来看，现在的时间已经很紧了，但很多事情处于观望状态。”上述人士指出。 这也在一定程度上代表了大多数业内人士的看法。7月10日由中国碳论坛发布的《2018年中国碳价调查》报告中，在被问及中国的全国碳排放交易体系将在何时“完全运行”时，仅19%的受访者预计会在2020 年或更早时间实现(相比 2017年的47%有所下降)。另有53%的受访者预计碳市场的全面运行要到2021―2025年期间实现。 对此，行业内的一大共识是，今年3月气候司从发改委转隶生态环境部，也对碳市场启动运行的进展产生了影响。 各地MRV差异大，全国市场统筹难度高 对各方而言，碳排放数据的准确性和真实性是碳市场运行的基础，因此试点与全国碳市场并轨的另一难关，在于MRV制度即碳排放监测、报告、核查制度的统筹制定和执行。 一直以来，MRV管理机制就是碳交易实施中的核心元素之一，在业内看来高质量的温室气体排放数据是碳交易的根基，MRV的作用等同于会计师财务核查制度。国家发改委至今共发布了三批24个重点行业温室气体核算方法与报告指南，并同时发布《关于切实做好全国碳排放交易市场启动重点工作的通知》（57号文），但当时的指南是由三家不同的单位共同来开发，一些术语和定义不统一，也缺少对于检测计划的具体要求，在实际操作中问题较多，因此试点省份并不参照57号文开展核查工作。 以广东省为例，针对MRV的实施操作，广东省出台了企业碳排放信息报告指南和碳排放核查规范，用于指导MRV核查工作。据广东省应对气候变化主管部门的相关负责人介绍，广东制定了自己一整套的报告核查细则，包括一些技术性文件，目前使用的是2017年出台的文件。“广东省制定的细则相比国家出台的更完备周全也更符合广东企业的实际，并且我们根据工作实际已经于2014、2016、2017年修改了3版”，这位人士介绍道。 各试点碳市场虽然在MRV机制上较为相似，但在MRV方法学（即进行碳排放监测、报告、核查的工作方法）上却存在较大差异。清华大学金融与发展研究中心碳市场研究项目组的调查显示，现有试点省市或开发自己的MRV指南，或参照欧盟、澳大利亚或世界资源研究所等国际机构发布的方法指南。 在这种情况下，一些试点的监测主体是CO2，另一些试点的监测主体则是全部6种温室气体。有些试点如北京、上海、广东、深圳和天津履行报告义务的主体范围大于履行核查的主体范围，而重庆和湖北需要履行报告和核查义务的主体范围则是相同的。由于总量目标的宽松程度不同，再加上报告和履约范围差异，7个试点碳市场产生的CO2配额在实质上有所差别，直接关系到不同市场之间配额的质量以及指标的转换，进一步影响连接主体的互信程度，因此MRV方法学的一致性也是试点碳市场连接与国家碳市场建设的工作重点。 值得注意的是，试点市场运行中培育起了一批从事碳资产管理、审查核证、核查、培训教育的机构。据不完全统计，全国层面约有数千家从事碳市场相关业务的企业，规模多是介于几百万至几千万之间的中微企业。但多样化的服务方式，其实也给相关工作带来些不确定性。 七个试点中，北京和深圳的管控企业，是从第三方核查机构目录中自行委托第三方核查机构开展核查工作。北京实行核查机构和核查员的双备案制，对碳排放报告实行第三方核查、专家评审、核查机构第四方交叉抽查。深圳由政府出资委托第四方对企业的碳排放核查报告进行抽查和重点检查。广东的做法则是设立技术评议机构这个“第四方”，对控排企业碳排放信息报告与核查报告进行技术审查与评议，并承担复查、抽查任务。 “第三方核查在以后是否会市场化，要由气候司来决定，目前试点省市是根据自己的情况来做。”广州绿石碳科技股份有限公司（核查机构）副总经理陈?林如是说，“本着第三方机构的职责，要做好控排企业数据核查的工作，因为真实性是交易的基础。” 调研了全国碳市场的王志轩介绍说，目前各个省有自己的核查制度，在调研时也有企业反映了一些问题。纳入全国碳市场之后的控排企业将不再适用地方出台的MRV制度，而是改用全国重新制定的核查指南。全国碳市场会有新的制度指南，综合考量并总结吸收试点经验。据其介绍，现在方案还在制定中，试点调研后中电联会把问题反馈给气候司，看下一步如何解决。 市场设计仍待攻克难点 全国碳市场的建设时间已经变得紧迫。业内人士认为要想按计划在2020年全面交易还有诸多环节需要突破，这要求顶层设计应更快推进实施的力度，这样才不会在下一个周期到来时落后。 目前试点区域多是开展能力培训建设以及履行现有的试点交易，可以预见，未来中国碳市场的格局并不是以试点为核心，而是直接建立全国统一的市场，但在相当长的一段周期内，区域市场还将存在。 事实上，在欧盟碳市场，由于配额发放较为宽松，不得不通过新的结构改革解决市场配给过剩的问题。对中国而言，欧盟碳市场的经验教训的关键，在于其顶层设计是否合理。因此碳市场能否顺利启动，启动后又能否持续发展壮大，建设时间长短，推进速度的快慢都不是主要决定因素。公平、安全是前提条件，高效是目标。 “现行的其他国家和地区的碳市场，无一不经历了若干个阶段的改革，尽管这些碳市场大多从比较保守的设计开始，却通过这些改革实现了减排目标、推高碳市场价格和流动性。相信中国碳市场也将会是一个渐进的过程。在关注初期市场运行结果的同时，也要关注如何及时掌握信息、通过优化改革进一步发挥国家碳市场的作用。”对于当前碳市场机制设计中遇到的一些障碍，能源基金会低碳项目主任刘爽通过对比其他碳市场的发展历程，给出了乐观的预期。 业界的共识是，纳入碳排放交易行业范围的变化，会对碳市场带来冲击和影响，应该慎重对待。同时这些变化是否影响试点地区碳市场的连续性和流动性，也需要进一步探讨。另外由于试点地区企业手上有大量试点的配额，试点配额如何转向全国，这也决定了投资机构在这个阶段参与试点碳市场的策略。现阶段政策未明，大家都在观望，已经一定程度上影响到市场行为。 “地方试点的行业覆盖范围各不相同，也完成了实质交易，产生了一定数量的碳资产。而碳资产作为一种新的资产，财务准则还未明确其在企业财务报表中的确认方法。因此，碳资产作为抵押物，银行在判定其价值基础上还是犹豫的。”深圳碳排放交易所总裁助理林丹妮介绍说。 环保、节能权益交易机制和协调机制缺乏的问题也不容忽视。2017年，浙江、福建、河南、四川等省开展用能权交易试点工作。北京、深圳、上海等地也开展了节能量交易工作。多位行业人士指出，在碳交易试点过程中，特别是启动全国碳交易市场后，企业很有可能同时参与上述两项交易，因此各类交易之间相互配合、衔接等机制也需有更顶层的考量，并尽快确立。 “但对于大多数电力企业来说，还不用太担心，因为现在还没到那个阶段。目前全国碳市场建设是要稳步推进，还在更详细的方案制定阶段。”王志轩告诉eo记者，“对行业来说，国家已经确定了适当从紧的碳配额的原则，首先要充分考虑履行国家在应对气候变化方面对国际社会的承诺，其次是考虑电力工业的科学发展以及如何将配额公平地分给企业，还要考虑如何达到促进低碳发展又考虑企业的生产经营状况，这个很难、非常难”。 （编辑：Wendy） |
