|
总的来说，COP24在诡谲气氛中只能小碎步、甚至趴在地上匍匐前进，最后总算初步产出《巴黎协定》“规则手册”，把更敏感的碳交易、“损失与损害”等棘手问题，留待明年COP25再议。 三年前在法国举办的联合国气候变化纲要公约 （UNFCCC） 第21届缔约国大会 （COP21） ，催生了历史性的《巴黎协定》，各国不但缴交“国家自定预期贡献” （Intended Nationally Determined Contribution，INDC），也同意将温控目标设定为“限制在摄氏2°C或1.5°C以下”。但当时为顺利达成共识，大会采取弹性原则，只订出未来概括目标，却未谈妥执行细节，而这次在波兰召开的COP24，即是《巴黎协定》能否如期上路的关键。 12月初的头两周，来自全球近200国的官方代表、数千名非政府组织与学术研究专家、加上许多企业界和投资圈人士，齐聚在波兰西南方的卡托维兹 （Katowice），希望完成上述重大任务。然而，进行过程不仅一波三折，最后成果也只能说是差强人意。 “煤炭城”谈气候，高呼公正转型与低碳交通 回顾历史，这已是波兰第三次承办气候会议了，前两次为2008年的波兹南 （COP14） 和2013年的华沙 （COP19），两地分别是该国的历史古城和政治首府。有趣的是，这次波兰主办城市不挑邻近的观光大城克拉科夫 （Krakow），反而选在“上西利西亚”（Upper Silesia） 区域的煤炭重镇卡托维兹，会场也位在由废弃矿坑改建的Spodek会展中心（被许多人戏称为飞碟） ，一旁还有纪念煤炭产业历史的博物馆 （Silesian Museum）。
会展中心Spodek。
纪念当地煤炭产业历史的Silesian博物馆。 从减碳成绩来看，波兰其实排在欧盟后段班。Germanwatch（德国看守协会）刚发表的国际气候变化绩效评比 （Climate Change Performance Index, CCPI） 中，2015年排碳3.8亿吨的波兰，排名位居第40，主因来自该国对煤炭的依赖，至今仍有八成电力仰赖这种高污染的化石燃料。而被外界封为“煤炭城”的卡托维兹，自18世纪以来一直是该国煤炭重镇，曾聚集9万多名煤炭工人（当地人口约30万）。本届COP24第一周期间，当地空气质量极差，气象预报秀出的日间PM2.5浓度常超过90（微克/每立方公尺），天空也老是灰蒙蒙，不久有报导指出该城为全欧空污第二严重的城市，妙的是，之后几天电视上看到的PM2.5数值，立马降到两位数以下，不过天色还是一样灰。 这般历史脉络下，担任本届大会主席的波兰环境部副部长Michał Kurtyka，自然提出了有别以往的主张。首先呼吁各界支持波兰煤炭工人及社区进行“公正转型”（just transition），减少能源结构改革过程的社会动荡和失业问题，并在会议期间发表“西利西亚宣言”（Silesia Declaration）。除了捍卫煤炭价值，这次波兰国家馆特别强调森林资源的价值，不但场馆设计风格走“森林系”风格，更发表一份“森林气候宣言”（Forest for Climate）。 最后一招，则是转向强调“低碳交通”（Low-emission transport） 的重要性，先于会议期间重申2025年电动车保有量突破100万辆的目标，再和英国一起发表《卡托维兹电动交通伙伴关系》。种种手法，都是想转移外界排山倒海而来的戒除煤炭压力，因为按现阶段政策规划，到了2030年，煤炭还是得贡献波兰多达六成的电力，削减幅度仍旧有限。
波兰国家馆洋溢森林系的风格，强调该国拥有的宝贵自然资源和碳汇价值。 三大任务检视，COP24勉强达标 接下来让我们进入正题，按各界公认的三大范畴一一盘点，看看COP24缔造了哪些成果？ 一、制订“规则手册”（Paris Rulebook）：COP24最重要任务就是订出《巴黎协定》规则手册。可说是在最后关头成功压线，勉强缴出一份可交代的“卡托维兹文件”（Katowice Package）。 原本预定12/14结束的会议，一再延长、彻夜鏖战到隔日凌晨，最后总算通过大部分“巴黎协定工作计划”（PAWP） 内容，在透明度、财务支持、技术转移、减缓、调适、全球盘点等部分达成共识。至于草案第六条触及碳交易市场的部份，因巴西主张减碳量列入“国家自主贡献”（Nationally Determined Contributions, NDC）”，之后仍可进入碳市场交易、变现，被其他国家认为有重覆计算的争议，只能留待延明年再做讨论。 平心而论，尽管许多环保团体并不满意、甚至骂声连连，但从第一周几乎毫无进展的落后程度来看，能有这番成果已属不易。12/14我们在现场录制“气候战役在台湾”的COP24专辑时，原本悲观地认为本届会议将就此草草落幕，民间团体也在场外焦急不已、频频发动示威，想不到各国谈判代表们不断把议程逼入延长赛，终于没让COP24变成又一次令世人大失所望的哥本哈根气候会议 （COP15）。
当前全球最大减碳挑战即是戒除煤炭，但选在“煤炭城”举办的COP24，现场充满诡谲气氛。 二、《巴黎协定》执行初体检：《巴黎协定》通过至今三年，COP24原本有机会第一次检视到目前为止的国家减碳计划 （NDC） 执行进度，或要求各国加强减碳行动，替未来的国际检核机制暖身。但本届各国多把多数精力都花费在辩论规则手册内容，对于NDC的检验与强化显得意兴阑珊，除了欧盟执行委员会 （European Commission） 会前发表2050年“碳中和”目标之外，其他国家几乎都缴了白卷。 三、抢救气候基金：2010年墨西哥坎昆会议 （COP16） 通过的“绿色气候基金”（Green Climate Fund），从创建起就面临资金短缺难题，今年七月执行董事Howard Bamsey突然辞职，不但后继人选悬缺至今，使该基金治理状况备受关注。 不过，针对气候行动最需要的融资协助，COP24倒是有了不错进展。不仅有德国、挪威等国承诺加倍资注绿色气候基金，联合国另一档“调适基金”（Adaptation Fund） 也收到1.29亿美元的捐助，更重要的是，世界银行承诺2021～25年将提供2000亿美元的气候融资，ING、BBVA、BNP Paribas、Standard Chartered及Société Générale五大国际金融业者，也签署承诺书、未来打算端出高达2.4兆欧元的融资规划。 “捣蛋者联盟”搅局，COP25挑战仍多 前面提过，COP24第一周议程陷入僵局，最震撼消息便就是10月初问世后回响不断的IPCC《全球升温1.5°C特别报告》（Special Report on Global Warming of 1.5°C），原本被认为是督促各国加强减碳力道的科学文本，想不到在“附属科技咨询机构”（SBSTA） 的闭幕大会时，美国、俄罗斯、沙特阿拉伯、科威特等四大产油国的齐声坚持使用“收到”（note） 一词，反对用“欢迎”（welcome） 这更强烈的措辞，来提升这份报告在规则手册里的重要定位，此让国际气候社群为之气结，经果一番折冲、角力，最后定调为“欢迎这份报告准时完成”（welcome the timely completion）。
追求共识决的气候会议，因各国秉持立场和关注利益的不同，谈判经常陷入僵局。 同样被批评的还有两个刚经历政权转换的国家，一是参与美国主办外围会议“创新科技振兴经济的美国经验”（US innovative technologies spur economic dynamism） 的澳洲（外交部环境特使Patrick Suckling），如同一起加入化石燃料推广阵营。另一为选出有“热带川普”封号领导人（总统Jair Messias Bolsonaro）的巴西，先是抛出弃办下届COP25的风声，造成举世哗然，拥有大片热带雨林的该国，更在讨论碳交易市场时提出对自身有利的文字修订，但此举可能导致碳权被重复计算，难以获得其他国家附和而未通过。 此外，过去两年几乎在会场消失的美国，这次狂打“透明度”（transparency）及外部检核机制，要求往后所有缔约国得每两年缴交符合透明度原则的报告，公开自家NDC计划的执行进程，对能量不足的开发中国家来说，可能造成极大的行政负担。有“基础四国”（Brazil、South Africa、India、China, BASIC） 之称的中国、印度、巴西、南非等四大新兴经济体，态度强硬地不断重申主张富国与穷国之间的差别责任，一方面希望能取得财政援助，另一方面也希望在揭露信息上保留弹性，一度使会议陷入泥沼。但最妙的是，中国却在会议倒数两天，突然向美国、欧盟靠拢，释出能够遵照相同规则的意图。 追踪国际气候谈判十余年的中央大学营建管理研究所教授李河清表示，联合国气候会议讲求“共识决”，加上各国减碳成绩和关注利益大不相同，因此很容易遭到特定国家的反对而举步维艰、难有突破进展，“每年的COP都有几个捣蛋鬼，可是每年都不一样。”
去年COP23到场稳定军心的德、法两大欧盟领袖，今年皆因内部动荡而难有作为。 更糟的是，今年大会还有明显的“权力真空”现象，往年带领会议往前迈进的几个指标国家，近来不约而同地都在内部遭遇跳战、甚至面临危机，如领导人即将交棒、也苦于戒除燃煤的德国，还忙着如何顺利脱欧的英国，更别提因“黄背心之乱”（gilets jaunes）而举国震动的法国了， 推展气候施政，小心社会转型的后座力 总的来说，COP24在诡谲气氛中只能小碎步、甚至趴在地上匍匐前进，最后总算初步产出《巴黎协定》“规则手册”（Paris Rulebook），把更敏感的碳交易、“损失与损害”（Loss and Damage） 等棘手章节，留待明年COP25再议。 只是，时间以不站在人类这边，最新的联合国环境署（UNEP）《排放差距报告》（Emissions Gap Report 2018） 指出，全球排碳量在2017年再度升高到破记录的492亿吨（包含土地利用为535亿吨），比前年增加了1.1％。即便各国都（按理想状况）履行目前提出的NDCs减碳计划，地球均温仍会在世纪末上升超过3°C。以2030年为时间点，要将地球升温幅度控制在2°C内，全世界必须多减130～150亿吨二氧化碳，想挑战更积极的温控目标1.5°C，则得多减290～320亿吨，两组排放差距数字皆创下历年新高。“假使之前IPCC《全球升温1.5°C特别报告》代表火警通知，那这份报告就是一起真实的纵火案！”UNEP副执行主任Joyce Msuya形容。
延烧超过一个月的“黄背心运动”，成为COP24最常被提及的场外话题。（摄影：赵伟婷） 如何减缓气候变化？从广设再生能源、使用节能电器和低碳运具、鼓励造林与禁止滥伐、实施碳定价等绿色税赋、扩大气候债券等金融商品，这些方法很多人早就知道。只是，看到这三年来的局势反转和化石燃料产业的绝地大反攻，往后在推动气候施政时在必须更加小心、谨慎，这阵子不断延烧的法国“黄背心运动”，就是最佳例证。 11月中旬以来连续好几个周末，巴黎最热闹的香榭大道和艾菲尔铁塔周围、甚至遍及全法国，都出现高强度示威，抗议“燃油税”一再调涨，情势一度走向失控，法国总统马克宏一开始态度强硬，力陈对的政策不会改、对暴力零容忍等，最后还是在12月初宣布缓征燃油税、调整基本薪资，但仍无法平息民怨，被许多人认为是对绿色税赋的一大打击。 事实上，黄背心运动不代表民众全然反对气候政策，抗议面孔除了反对燃料税的人，后来更融入许多反对团体，有人要求调涨基本薪资、有人反对涨学费和高房租、也有人反对铁路私有化、或抗议养老金改革，诉求和组成愈来愈复杂。而是提醒政府应以公平、兼顾社会正义的原则推动，并小心应对受害族群（如经济弱势、老车拥有者、被整顿的公用事业、遭课税的中小企业等）的反应。
波兰煤炭城主办的COP24在峰回路转中谢幕，明年移师智利的COP25依然荆棘满布。 在COP24会场上聊到黄背心运动，一位法国能源政策顾问的话下了很好注解，“为什么这么多人受不了要上街抗议？因为他们实在不清楚，为何政府协助能源转型和抵御气候变化的政策，结果只是让他们受苦、却无法从中受益？”不管推动哪种气候政策，政府都该先向民众解释这个大哉问！ （编辑：Nicola） |
