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欧洲低碳城镇建设经验及启示——以瑞典、丹麦、法国为例

来源:《中国发展观察》 作者:吕斌 人气: 发布时间:2018-11-24 08:22:59

自2003年低碳经济提出以来,欧洲发达国家大力发展低碳技术,并积极调整政策导向,以抢占低碳经济的先机和制高点。特别是近年来,以瑞典、丹麦、法国为代表的国家以创建生态低碳城镇为抓手,从能源、产业、建筑、交通、生活、生态等方面探索新的低碳发展模式,并培育新的经济增长点,取得了显著的成效。欧洲国家的实践和经验将为我国探索城镇低碳发展模式提供借鉴。

一、背  景

欧洲是世界上最早完成工业化的地区,也是率先提出可持续发展理念的地区。以上世纪70年代石油危机为契机,瑞典、丹麦、法国三国率先探索能源“新出路”,成功实现能源转型,能源低碳化水平走在了全球前列。2015年,瑞典化石能源占一次能源的比重仅为32.1%,丹麦除水电外的可再生能源占一次能源的比重已达到25.3%,法国核能占一次能源的比重为41.1%。除了在能源供应侧采取措施外,三个国家还积极采取行动促进需求侧的低碳发展,尤其是将低碳城镇创建作为抓手,探索实践绿色低碳发展新模式。

自上世纪90年代,瑞典开始打造以低碳、零碳为建设理念的低碳示范城镇。哈马碧新城和马尔默BO01新城是瑞典推进以低碳和零碳为建设理念的两个重要示范项目,重点展示系统化的规划设计和成熟适用技术的系统集成。目前,哈马碧新城已基本建成,并成功打造成为全球典范,马尔默BO01已部分建成。

丹麦被公认为是世界上实现绿色低碳发展最为成功的国家之一,如今,丹麦在能源效率和可再生能源方面走在了世界的前列。在低碳城镇建设方面,丹麦注重创新、注重实践,形成了一系列先进理念和经验。其中,丹麦首都哥本哈根于2012年提出《哥本哈根2025气候计划》,努力打造成为世界第一座碳中和城市。

法国于2008年10月22日正式启动了国家生态城市发展项目,目标是促进全国性大规模的城市可持续发展议程。通过在全国建立可持续发展的共识,实现建筑、社会和能源领域的创新。法国的生态城市采用在现有的城市地区内部或接邻城市的地区进行开发建设。参与生态城市项目需要编制生态城市的规划和发展建议书,并向中央政府提出申请。生态城市建议书要求必须明确将以实现零碳排放为宗旨。

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二、欧洲国家低碳城镇创建典型做法和经验

(一)将“政府主导、目标统领”作为低碳城镇建设的保障

三个国家低碳城镇的创建均离不开政府的有力推动,政府在整个开发过程中扮演着总导演的角色。一是政府部门负责确定低碳城镇建设的理念和总体目标,并制定一系列具体的目标指标强化目标统领。如瑞典哈马碧新城先是制定了“将环境影响较1990年技术水平减少到一半”这一总体目标,之后从能源、交通、材料(废弃物循环利用)、给排水、建筑材料、土地利用、受污染土地、湖泊恢复以及噪声9个类别进行了细化。二是在明确总体目标后,政府部门负责确立各项规划。对于城市新区或开发项目,在确定规划后,政府部门或派出机构开展招商“选”资,要求开发商必须拿出有说服力的方案证明能够达到低碳要求才能竞拍土地,且开发商必须严格按照规划实施开发等。三是在建设推进方面,政府部门或派出机构把控开发进度,通常采取循序渐进的模式,一方面逐步积累经验并指导下一期的开发,另一方面可以降低投资成本。四是国家层面往往还通过资金补贴等方式支持低碳城镇建设。例如,法国政府安排了350亿欧元的经费支持生态城市项目;瑞典政府自1998年起开始资助包括提高能效、开发可再生能源、提高生物多样性、水管理、交通系统等资源可持续发展项目。

(二)将科学编制规划作为低碳城镇建设的根基

欧洲国家都较为重视规划,完善的规划也是造就经典的保障。当前,被誉为“世界上最好的生态新城”即瑞典哈马碧新城,就是源自1996年出台的哈马碧新城规划。在规划选择方面,欧洲新城规划都是采取设计竞赛的模式,并鼓励分块规划,通过引入竞争机制,提高规划设计的总体水平。在规划理念方面,欧洲设计机构基本形成共识,“以人为本”是首要原则,一方面体现在生态宜居、便利性、舒适性等方面的精细设计;另一方面体现在规划的编制和确定过程中,重视公众参与。例如,法国提出“参与性住区”概念,将公众参与与可持续发展作为核心理念实施新住区的规划与建设;规划的另一重要理念就是科学、合理,体现在充分考量职住平衡、混合土地使用,避免打造空城、“睡城”;同时,还通过强化混合土地使用,提升区域的?力和吸引力。

在低碳规划方面,注重系统性和前瞻性。单因素途径不足以支撑城镇低碳转型,实现低碳需要系统推进。为实现2020年地区内二氧化碳排放量较2007年基准降低50%这一目标,丹麦森讷堡市围绕居民、企业、市政部门、智慧能源、生态经济、绿色交通六个主题制定了具体的落实方案。前瞻性体现在适度超前的目标制定。例如哈马碧规划曾因部分目标指标要求过高受到争议,直至建成才打消了外界疑虑;在建的瑞典皇家海港新城又提出了比哈马碧更高的目标。

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(三)将能源、交通、建筑、生态四大领域作为低碳城镇建设的重点

能源系统、交通系统、建筑系统、生态系统是低碳城镇创建的四大重点。能源消费是二氧化碳排放的主要来源,是低碳城镇创建关注的核心领域。在能源低碳化方面,欧洲国家一是注重前期能源规划,科学评估未来能源需求预期;二是因地制宜,探索符合本地特色的低碳能源模式;三是支持合理开发光伏、风电等;四是普及节能设备、节能建筑,减少能源需求。

交通领域是后工业化国家城市温室气体排放的重要来源。低碳城镇主要通过采取TOD(交通规划先行)理念规划、提高公交系统便利度和可达性、使用电动、沼气等低排放公交工具、鼓励社区拼车或租车、促进就地职住平衡等途径减少区域交通领域碳排放。在优化公交系统和绿色出行条件的同时,许多新城采取减少停车位的方式限制私家车的发展,起初这一计划遭到民众质疑,但通过完善的公共交通系统和生态系统设计,居民不仅接受了这一方案并逐步开始倡导低碳出行。通过调研也了解到,随着老百姓生活水平的日益提高,人们是否愿意低碳出行,公共交通系统的完善水平将起到关键作用。

建筑设施是城镇能源消费的主要领域。低碳城镇在建筑方面的考虑一般包括两个部分:一是建筑物本身,具体包括如何实现节材、节能和节水。二是建筑的后期运维,通过鼓励居民购买节能家电设施、践行节约型生活方式等措施减少生活用能。

低碳城镇还是生态的、宜居的。生态系统的构建不仅为居民提供了更好的生活环境,也有利于提高生物多样性,同时更多绿植也具备一定的固碳作用。在植被选取方面,瑞典、丹麦等都注重本地化和保持原生态。同时,通过原生植被配合雨水收集利用系统,积极打造微生态圈。

(四)将适应气候变化作为低碳城镇建设的必要选项

欧洲低碳城镇建设都已将适应气候变化考虑其中。气候变化问题已经给人类带来了一系列影响和挑战,特别是近年来,欧洲频遭洪水侵袭,造成了巨大损失。主动适应气候变化已成为城市改造以及新城开发的重要内容。斯德哥尔摩皇家海港新城采取提高和加固沿海建筑地基的措施,以应对海平面上升带来的风险;所有新区都高度重视雨水收集和城区径流系统优化,以避免城市内涝。

2011年,哥本哈根遭遇了千年一遇的暴雨,洪水淹没了城区大部分地区,2014年大雨再次到来,应对频发的极端暴雨刻不容缓。面对地下已无富裕空间开发、传统管道系统难以承受巨大的排水压力等问题,经过多领域专家的通力协作,哥本哈根创新提出了“蓝绿策略”,将绿地和水系两种具有气候变化适应性的空间联系在一起,再与传统的灰色管道系统相连接,这种策略能够减缓极端暴雨带来的冲击,同时进一步提升了城市景观质量,并且投入较低,得到了国际社会的高度评价。哥本哈根模式也已在许多国家得到了推广,取得了很好的效果。

(五)将生活垃圾作为低碳城镇能源供应体系的重要组成部分

瑞典和丹麦两国高度重视垃圾的回收和资源化,瑞典更是已经做到了近“零垃圾”排放。2015年瑞典全国共产生生活垃圾442万吨,其中48.3%用作能源,35.6%用作回收利用,13.3%用作生产沼气用于公共交通,仅有1.6%填埋。伴随着新城建设,瑞典率先通过创新的分类、收集和处理方案实现新城能源绿色低碳转型。

瑞典于哈马碧新城首次试用了垃圾抽吸回收系统。垃圾被分类投掷后,通过真空抽吸被输送到中央收集站进行分类收集和利用,可燃性垃圾作为燃料用于当地热电厂,这为哈马碧新城实现低碳能源目标创造了条件。这种垃圾综合处理方案具有提高垃圾利用率、减少环境污染、节约能源等优势,正在瑞典其他新城建设中得到推广,在建的瑞典皇家海港新城同样已采纳了这一垃圾分类、回收及处理方案。

(六)将推动精细设计、建筑多元化和保护式开发作为低碳城镇提升城区魅力和文化品味的抓手

欧洲国家普遍注重建筑的多元化,并通过独具特色的设计向人们传达一个城市的文化品味和历史感。巴黎左岸新区的开发再次见证了法国人对“经典”的追逐。片区规划、建筑设计、城市基础设施设计等都是通过设计竞赛的模式确定设计方,多数项目由国际顶尖设计师折桂,例如玛思纳片区由克里斯蒂安·德·包赞巴克(Christian dePortzamparc)规划设计,法国国家图书馆由多米尼克·佩罗(Dominique Perrault)设计,法兰西大道的设?师为保罗·安德鲁(Paul Andreu)。精品建筑和精细设计不仅能够提升城区的魅力和吸引力,更是为建成“百年建筑”“历史名城”奠定了基础。

为了保持城市的历史感和文化传承,基于老城区的低碳城镇建设大都遵循“保护式”的开发理念,即保留原有城市格局、空间形态和建筑风格,对风貌建筑及经典老建筑维持原有外观,只对内部结构进行改造。例如瑞典皇家海港新城将按照储气罐的外观在原位置建造成为住宅公寓;巴黎左岸原面粉厂烟囱将得以保留,作为当地历史标记,奥斯特里茨火车站将被恢复历史建筑原貌,并通过修复和内部功能清理重新利用。

三、对我国的启示与建议

在低碳城镇创建方面,瑞典、丹麦和法国走在了世界的前列,特别是系统的创建思路和创新有效的做法,具有较强的借鉴意义。面对粗放型发展模式带来的一系列问题以及各方面挑战,我国需积极消化吸收先进经验,探索走出一条无悔的、符合国情的高质量低碳城镇化发展道路。

(一)依托国家低碳城(镇)试点,加速形成我国城镇化低碳发展新模式

瑞典、丹麦、法国等国家在低碳城镇建设方面开展了有益尝试,并在开发理念、规划方式、新技术应用、管理模式等方面取得了宝贵的经验。同时也深刻地认识到,由于国情不同、发展阶段不同,我国不能完全照搬其他国家的“成功案例”,必须要科学评估哪些可以学,哪些需要“本地化调整”,哪些尚不具备条件学。

为从规划、建设、运营、管理全过程探索城镇绿色低碳发展模式,我国已于2015年启动国家低碳城(镇)试点,并选择了8家基础较好的城市新区,探索以人为本、产城融合的低碳发展模式。建议应以试点为契机,在吸收国际最前沿理念、规划方法、低碳技术、建设模式、运营机制等的基础上,集合多方合力,主动创新,全面探索“大尺度范围”的具有中国特色的低碳城镇发展模式,进而总结形成经验,向全国范围推广。建议国家层面出台具体的配套政策,破除障碍,为低碳城镇试点的先行先试创造条件。

(二)以低碳为突破口,全面提高城镇规划水平

随着低碳发展概念在全国范围的普及,各种以“低碳”为名号的新城镇应运而生,但也注意到,由于缺乏系统思考,我国多数城镇低碳发展注重“点”,例如安装光伏或风电、推动绿色建筑认证、发展电动汽车等。相比之下,瑞典、丹麦等欧洲国家在低碳城镇建设方面一是高度重视规划先行,且十分注重规划的科学性、合理性和延续性。二是目标引导下的系统性建设理念,统筹考虑能源、产业、居民等所能实现的减碳贡献。三是突出考虑混合用地和职住平衡,以保持城镇活力。

总的来说,低碳发展兼顾经济发展、改善民生、保护环境、应对气候变化等各个方面,鉴于我国的实际现状,为促进城镇低碳化发展进程,建议:一是编制低碳城镇创建导则,明确创建步骤、相关理论和方法学、国际经验、技术支撑等,指导管理者用系统思维统筹低碳城镇建设;二是将低碳理念、要求和具体指标纳入城市总规、控规和详规,从源头践行低碳发展;三是探索构建总体规划、控制性详细规划评价体系或引入规划设计竞争机制,全面提高规划的质量。

特别值得一提的是,我国应大力采取措施,在提高规划质量的前提下,着力强化规划的延续性。法国大部分城市在18、19世纪就完成了规划编制工作,并且延续至今,少有改动,此外,法国城市规划全部是从地下开始。

(三)以“低碳”和“文化”为抓手,着力加强建筑多元化和文化性

快速推进的城镇化拉动了我国巨量房地产需求,房地产业在这个阶段也成为我国重要的支柱产业之一。在支撑数以亿计人们进城的同时,相对自由的开发模式以及追求利益最大化的企业运作理念,正在对我国各地的建筑文化及地域特色形成挑战,“千城一面”情形开始显现。纵观欧洲各国,建筑多样性受到广泛重视,以保持城市多姿多彩。例如瑞典马尔默BO01明日之城,尽管占地面积不大,但政府部门不允许一个开发商开发,不仅如此,政府甚至也不允许一个开发商开发一个组团,而是由多个开发商共同开发一个组团,以保证建筑物的多元化,同时有利于形成竞争机制,提高建筑的整体质量。

我国幅员辽阔、人口众多,城市规模较欧洲国家普遍要大,从效率的角度,很难在小尺度上大动干戈以保持建筑多样性。但当前开发商主导型的住区开发模式正在侵蚀着各地地方建筑的文化性和特色性,同时,不科学的生态系统构建不仅增加了运维成本,甚至违背了生态自然规律。低碳开发,要求建筑设计、生态设计要因地制宜,努力实现节能、节水、节材、节地、环保、自然、和谐甚至具备一定的固碳功能。文化开发,则要求充分考虑地域特色、尊重当地文化。因此,建议在房地产项目和重大建筑项目批复中,探索纳入低碳和文化考量要求,并构建社区或小区低碳文化评价指标体系,逐步由“卖地”转变成为“招商选资”,避免全国“千城一面”。

(四)以恢复老城活力为目标,积极探索低碳化老城改造机制

大规模新城开发是近年来我国城市拓展的主旋律,建设新城也成为很多城市拉动经济增长的重要选择。然而,随着新城的开发和新中心的建立,许多城市老城区的吸引力和活力正在大幅度降低,人员流失、就业机会减少、环境治理恶化等问题逐步凸显。20世纪后半程,老城改造在欧洲也是重要议题。随着制造业向亚洲地区的转移,欧洲许多城市功能由二产向三产转变,城市原来的工业用地被大量废置,重新激活老城成为城市可持续发展战略的具体体现,其中,法国巴黎左岸及瑞典马尔默这两个工业区的成功转型,还成为绿色低碳发展的典范。

相比之下,当前我国许多老城的没落更多是由于新城建设及城市中心的转移所导致,探索符合中国国情的老城改造机制,是提高城市土地利用效率,实现新城、老城均衡发展的必由之路。考虑到我国老城区的实际现状以及改造的复杂性,建议以低碳为理念,开展基于经典旧建筑保护、保持原有格局的低碳化老城改造试点,探索可行的开发模式、技术路径、融资机制等,进而逐步推广,实现我国“老城”向“新城”的转变。

(五)以防灾减灾为出发点,加速推进城镇适应气候变化进程

面对气候变化带来的一系列挑战,欧洲国家积极采取措施,加速提高城镇适应气候变化能力,取得了显著的成效。我国人口众多、经济发展水平低、气候条件差、生态环境脆弱,是最易受气候变化不利影响的国家之一。近年来,“到城市看海”已经让人们深刻地认识到气候变化带来的巨大影响。在城镇化加快推进的重要时期,主动适应气候变化,实现防灾减灾是气候变化背景下城镇建设需要考虑的必要因素。

2016年2月,国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部会同有关部门制定发布了《城市适应气候变化行动方案》,对相关工作进行了部署,提出到2020年建设30个适应气候变化试点城市等目标。当前,气候变化带来的气候灾害在我国频繁发生,造成了巨大的经济损失。因此,建议全面启动城市城镇适应气候变化相关工作,通过总结国外先进经验、研究提出基础设施建设新标准、加强能力建设等措施予以落实。建议在正在开展的国家低碳城(镇)试点中全面推行适应气候变化建设,总结经验,推动相关标准的制定,为全面提高城镇适应气候变化能力奠定基础。

(六)以垃圾变低碳能源为宗旨,全面提升垃圾资源化处理水平

垃圾资源化利用在欧洲已经成为主旋律,尤其是瑞典和丹麦,在垃圾回收利用方面达到国际先进水平,丹麦正在打造以垃圾发电为基荷的能源供应系统。目前我国垃圾处理依然以无害化为主,例如垃圾填埋,资源化利用水平明显偏低,同时受技术水平、民众舆论、管理水平等方面的约束,垃圾处理、“垃圾围城”已经成为我国众多城市的难题。

我国每年产生的生活垃圾超过4亿吨,若能实现高比例资源化利用,将是一笔重要的“财富”。但从现状看,要达到瑞典的水平,我国依然任重道远。针对垃圾资源化利用,结合我国国情,提出以下建议:一是全面落实垃圾分类,进一步完善垃圾分类基础设施,实现垃圾分类投掷、分类运输、分类储放、分类利用;二是加大对垃圾资源化利用的支持力度,加强对垃圾资源化利用企业的监管,对垃圾资源化利用技术先进的企业予以奖励,对造成环境污染的企业予以严惩;三是逐步探索垃圾资源化利用企业同市政合作的垃圾回收利用模式,提高垃圾资源化运转效率;四是引进国外先进经验,在新建城区试用更为先进的垃圾回收、转运、利用综合解决方案,探索基于“垃圾”的分布式能源技术路线。

(逍遥客)

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