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20世纪80年代，我国将目标责任制引入政府管理。引入初期，由于对目标责任制管理作用的认识不一致，没有形成统一的管理运行体制，目标责任制的效用一直未得到发挥。近年来，为了探索政府管理新模式，目标责任制开始在政府管理中被全面运用。现阶段，环境保护目标责任制是我国现行的环境管理基本制度之一，而海洋生态环境保护目标责任制建设还处于地方探索阶段。尽管有的地区在积极尝试着建设海洋生态环境保护目标责任制，并积累了一些经验，但还存在问题，需要总结和梳理后在全国推广。 一 在我国建立海洋生态环境保护责任制已具备了理论基础、政策基础与法制基础。 （一）理论基础 在以前的环境保护法制工作中，我国趋向于强调政府的环境保护行政责任，而忽视地方党委的环境保护领导责任。地方政府的工作是在地方党委领导下开展的，没有地方党委的方向把握和财政、人事、宣传等支持，地方政府的环保工作就难有大的成效。为此，在国家治理体系的框架内，必须坚持环境保护的“党政同责”和“一岗双责”理论。2015年8月，中办和国办印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，该理论上升为法制实践。“党政同责”强调地方党委在环境保护工作中的领导责任，“一岗双责”强调地方党委和地方政府有关部门对于环境保护工作的协同落实职责。在生态文明体制改革的大背景下，海洋生态环境保护目标责任制不仅强调沿海地方政府的环境保护责任，也强调地方党委及其有关部门的领导责任。从逻辑上看，环境保护党政同责、一岗双责的体制、机制和制度建设是国家治理体系建设的重要内涵，为海洋生态环境保护目标责任制建设奠定了理论基础。 （二）政策基础 十八大报告提出要建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。十八届三中全会建立了生态环境损害责任终身追究制以及领导干部自然资源资产离任审计制度，环境保护目标责任制度在党内初步建立起来。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出要把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束；建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》要求地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。此外，《生态文明体制改革总体方案》等政策性文件也明确了各级地方党委和政府的生态文明建设和环境保护责任。海洋生态环保目标责任制是环境保护目标责任制的重要组成部分，可以看出，十八大以来，中央发布和实施的生态文明制度建设和改革的政策性文件，为海洋生态环境保护目标责任制的建立奠定了政策基础。 2015年7月，国家海洋局出台了《国家海洋局关于印发海洋生态文明建设实施方案》（2015-2020），要求“问题导向、需求牵引”、“海陆统筹、区域联动”，以海洋生态环境保护和资源节约利用为主线，以制度体系和能力建设为重点，以重大项目和工程为抓手，推动海洋生态文明的建设。目前，国家海洋局已经公布了两批共24个国家级海洋生态文明建设示范区，并下发了海洋生态文明建设试点示范区建设指标。这些指标的建立，为今后全面开展海洋生态环保责任制考核甚至海洋生态文明考核奠定了基础。 （三）法制基础 2015年实施的新《环境保护法》规定了环境保护目标责任制和评价考核制度，明确了各级政府对环境质量负责的问题。根据《环境保护法》的要求，海南、贵州、吉林等十几个省市、自治区以通知、条例、实施细则等形式，确立了政府实施环境保护目标责任制的具体办法。海洋生态环保工作属于大环境保护工作，而且很多沿海地方对于环境保护的考核，都纳入了近海水质改善的要求，这为地方政府海洋生态环境保护目标责任制建设奠定了法制和实践基础。 《水污染防治行动计划》属于具有约束力的国务院文件，它统筹了海陆水环境的保护，指出要强化环境质量目标管理，明确各类水体水质保护目标，逐一排查达标状况，深化污染物排放总量控制；强化地方政府水环境保护责任，各级地方人民政府要于2015年底前分别制定并公布水污染防治工作方案，逐年确定分流域、分区域、分行业的重点任务和年度目标，要不断完善政策措施，加大资金投入，统筹城乡水污染治理，强化监管，确保各项任务全面完成；国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，严格目标任务考核，切实落实“一岗双责”；每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核，考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合评价考核的重要依据。这些规定，为海洋生态环境保护目标责任制奠定了直接的法律依据基础。 二 可以说，目前我国地方海洋生态环境保护目标责任制还处于探索阶段。尽管国家海洋局印发了海洋生态文明建设实施方案，但具体建设特别是考核指标体系还未建立起来。不过，福建、山东等地已进行了有益探索。 （一）福建省海洋环境保护目标责任制的实践
1.省级层面的海洋环境保护目标责任制的框架与内容
“十一五”期间，福建省政府已将海洋环境保护列为沿海设区市政府专项责任考核内容进行考核，但此时这一考核还未列为大环保的共同考核内容。“十二五”期间，省政府印发了《福建省海洋环境保护规划（2011-2015）》，依据《环境保护法》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《福建省人民政府关于印发福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》，参照《市长环保目标责任书（2011-2015）》，印发了《沿海设区海洋环保目标责任书（2011-2015）》，对沿海设区市海洋生态环保目标责任落实情况，建立了权责明确的考核制度。 根据省政府印发的《沿海设区海洋环保目标责任书（2011-2015）》，每年上半年即根据“十二五”期间要达到的责任目标和当年的海洋环境保护重点任务，以福建省海洋开发管理领导小组办公室的名义将目标责任制的内容下达各设区市。次年初，省海洋管理领导小组办公室还印发沿海设区市海洋环境保护责任目标考核评分办法，并要求各设区市政府在3月底前，要根据责任目标内容进行自评和上报落实目标责任情况的书面材料。4-5月，由省海洋管理领导小组办公室组织省环保、海事、林业等部门对各地完成责任目标情况进行考核评分，并通报考核结果。 福建沿海设区市海洋环保责任目标考核将在各地自查的基础上，组织2～3个考核小组分别对沿海各地开展考核和抽查。针对海洋环境质量、海洋污染控制、海洋生态保护、海洋环境监管能力、区域突出海洋环境问题的整治等5项一级指标考核并打分，满分120分。本年度沿海设区市海洋环保责任目标考核得分将以权重方式计入其环保目标责任书考核总分数内。考核办法针对每一项指标，分别制定相应的考核办法，考核方式和具体考核责任单位，数据来源等。 为了加强人大对于海洋环境保护的监督，福建省在海洋环境保护目标责任制中要求各市区（县）政府认真贯彻实施当地海洋环境保护规划，并将其贯彻实施情况统计报告给同级人大，否则考核不得分。 2.市级层面海洋环境保护目标责任制的框架与内容 在全省各设区市中，厦门市的海洋环境保护目标责任制显得尤为突出。根据福建省每年下达的海洋环境保护责任目标任务，厦门市制定了有针对性的任务分解表。把5项一级指标，23个二级指标分别分解到下辖六个区政府和环保、建设、市政园林、海事、港口管理、水利等涉海部门，明确指标落实的牵头单位和协办单位，便于组织和实施。另外，厦门市印发《2015年度厦门市区委区政府绩效评估指标体系》（1000分），将“生态文明建设”设为一级指标，占160分，其中设置“环境整治”二级指标，占20分。主要内容为“配合近岸海域整治，管道截污，农村环境综合治理、溪流综合治理等”。此外，为了加强对区级海洋环境保护目标的考核，厦门市海洋与渔业局针对其海洋特点和六个区的实际，把“配合近岸海域整治”、“主要入海口水质改善”、“溪流综合整治”、“近岸海域新增养殖整治”、“农村环境综合整治”等纳入政府绩效评估指标体系之中，约占总权重的2%，并针对岛内外各区的特点，分别制定了具体考核内容、考核办法和评分标准，便于海洋环境保护目标责任在区一级落实。值得注意的是，在“近岸海域新增养殖整治”部分，30个具体的考核内容中加大了整治效果的权重（占50%），强调责任目标的量化，发挥了推动作用。 2015年，根据《市委、市政府关于加快推进生态文明建设的实施意见》要求，厦门市环保委办公室制定了《厦门市2015年部省属驻厦门部门、市直部门、重点企事业单位生态文明建设和环境保护目标责任制考核细则》。考核细则包括共同指标、差异指标、激励指标、约束指标、惩戒指标等5大类。在差异指标设置中，将海洋污染防治、应急响应、生态补偿、环保科技、农村环境综合治理、河流入海污染治理、海漂垃圾等纳入海洋部门的考核范畴，由海洋部门采集并提供数据。将环保部门履行的环境监管、生态文明、污染防治、生态修复、生态保护、环评审批等内容纳入考核指标，由市环保部门采集提供数据。此外，厦门市政府印发了《厦门市近岸海域水环境污染治理方案》，提出了海域水环境污染治理的制度、治理重点以及到2020年要实现的目标，并提出了10项具体措施和4项保障措施，其中将建立海洋生态文明考核机制作为一项重要保障措施。此外，还明确了由设在市海洋与渔业厅的厦门市海洋生态文明示范区建设领导小组办公室协调组织考核。由此可见，从大环保的角度看，厦门市的生态文明建设和环保目标责任制已经基本建立。海洋生态文明、海洋环境保护目标责任制考核指标比较清晰，可操作性也比较强。 （二）山东省青岛市关于海洋生态环境保护目标责任制建设的实践 山东作为沿海大省，在海洋环境保护政策创新方面做出了诸多探索，目前正在研究起草海洋生态文明评价考核文件。在海洋生态环境保护目标责任制的建设方面，青岛市的探索显得尤为突出。 1.青岛市海洋环境保护目标责任制主要框架和内容 青岛市下辖六区四市，近年来不断深入实施蓝色保障战略，全面加强海洋生态文明建设，积极争创全国海洋生态文明示范区，着力推进海洋资源利用和海洋生态保护的协调统一，助力海洋要素在新常态下引领经济社会持续健康发展。 青岛市海洋环境保护目标责任制的主要内容包括责任人、考核责任、达到奖励的标准和未达到奖励的标准。考核责任包括责任海域、责任范围、考核指标。考核指标包括生态文明建设、绿色产业比重、海洋管理体制建设投入情况、海洋监测和执法情况、海域环境质量、海洋修复整治、自然岸线保有率、生态红线建设等。为了使考核具有针对性和可操作性，考核内容确定为:第一，主要海洋功能区的海水水质和沉积物质量的达标率，主要包括面积达标率和监测站位的达标率。第二，受保护的物种资源不减少，不仅包括物种数量不减少，还包括物种面积的不减少。第三，海洋生态红线区保护执行情况，包括是否出现非法占用、红线区面积增减等情况。第四，生态环境灾害发生情况，包括赤潮、溢油等灾害的面积发生范围、持续的时间长短等。第五，海洋环保的违法情况，包括非法用海、非法排污、违法审批、执法不严等情况。第六，海洋资源资产负债表，包括数量表、质量表和价值表。 2.青岛市进一步推进海洋生态环境保护目标责任制的计划 关于考核对象，按照环保党政同责的要求，对各区县或者县级市党委的考核应考虑党委领导班子的整体情况和具体地区的具体分工，评价考核各分管者与海洋环保相关的工作。评价考核地方政府既要考虑整体情况，也要遵循管行业必管环保、管业务必管环保、管生产必管环保的要求。审计机关作为监督部门，独立于海洋环保部门之外，对沿海各区县或者县级市的海洋环境保护情况，也要结合起来进行审计。 关于考核实施，市级海洋行政主管部门代表政府与各区县或者县级市签订目标责任书，对任务进行分解，量化考核。健全行政问责，引入海洋环保“约谈”机制，对造成海洋资源环境重大破坏的要追究政府领导的责任。市政府要针对本区域内海洋环境污染的防范和治理，依照法律法规等相关规定对不履职的责任人进行处分。对于短期的环境问题，要进行任期考核，处分形式包括警告、记过、记大过、降级、撤职等；构成犯罪的，依法追究刑事责任。要让“终身责任制”落地，如制定海洋自然资产负债表，科学反映资源环境状况，为评判领导干部的政绩提供依据。从目前的海洋生态环境实际状况来看，该市海洋环保目标考核还不全面，仅仅对海水水质有较长期连续的监测，在生物多样性、岸线、湿地等方面还缺乏系统全面的监测，在生态保护的科学评价方面，如对湿地、生态系统的评价，制度还缺乏。监测海洋生态环境变化，有个长期积累的由量变到质变的过程，如缺乏全过程长期监测，终身责任制的追究将缺乏依据。 关于考核监督，加强人大对海洋环境保护法律的执法检查，督促各有关部门对相关法律法规进行落实。人大要定期听取政府海洋环境保护专项工作汇报，运用询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段，对海洋环境保护存在的重大问题或者履职不到位的政府或者部门负责人进行批评或者责成整改。 三 根据调研，我们认为，我国地方政府海洋生态环境保护目标责任制的建设是一项系统工程，需要在关键环节上率先突破。 （一）健全我国地方政府海洋生态环境保护目标责任制的立法体系 一是修订完善《海洋环境保护法》，明确海洋生态环保地方政府负责制和目标责任制。首先，要结合生态文明体制改革，优化海洋生态环保监管体制，形成大一统且有所分工和配合的海洋生态环境保护监管格局；其次，健全海洋生态环境保护公益诉讼制度和海洋生态环境损害国家索赔制度，配合目标责任制的有效实施；再次，建立海陆统筹的环境质量保障和污染物总量管理思路。此外，在明确各自分工的基础上，加强部门协调和联动机制建设，形成陆海统筹的考核体制和机制。 二是制定《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》匹配的实施办法。《办法》由中共中央、国务院制定，主要规定了党政领导追责对象、范围、原则、方式、程序和结果运用等内容，但其具有框架性和原则性的特点，难以满足我国海洋生态环保制度建设的全部具体需求，故而制定与之匹配的实施办法十分必要。要明确海洋生态环保追责程序和有关部门的职责，建立党政领导海洋生态环境损害责任追究的制度体系，做到科学追责、公正追责、阳光追责。特别是对于《办法》中规定的4种领导干部类型下的25种追责情形，要作出可操作的定义和解释；要根据党政同责要求，将《办法》的实施与《中国共产党巡视工作条例》、领导干部自然资源资产离任审计、《环境保护督察方案（试行》、环境保护督政约谈和问责等制度紧密联系，发挥制度创新的叠加效应；建立生态环境损害责任追责联动机制，进一步发挥司法机关和社会团体的作用，对司法机关在生态环境损害案件处理过程中发现、群众反映特别集中和突出的问题，也应该纳入追责对象和范围。 三是制定完善海洋生态环境保护目标责任制有关的党内法规、行政法规与规章。国务院制定行政法规，或者国家海洋局联合其他部委制定行政规章予以规范。近期，建议由中共中央办公厅和国务院办公厅牵头，有关部委参与，制定《地方海洋环境保护目标责任制实施办法》。 （二）建立统筹的地方政府海洋生态环境保护目标责任制 一是在实行生态文明体制改革试点的沿海行政区域，基于单独建立新的考核目前已很困难，建议把海洋生态环境保护的考核纳入海洋生态文明甚至生态文明建设评价考核的大盘子中予以统筹考虑。在其他地方，建议把海洋生态环境保护纳入环境保护的大盘子中予以考核，既体现其与大环保工作的衔接性，也体现其相对独立性。如果目前有困难，可以先开展独立的海洋生态环境保护考核工作。值得注意的是，如果考核纳入生态文明建设或者环境保护考核的大盘子，必须发挥海洋环境保护部门的专业作用，即其中的海洋环境保护目标责任制的考核，由海洋部门组织开展。 二是根据海洋生态环保目标责任制的任务制定考核细则，包括考核主体、考核方式、考核程序和考核权重等。首先，应明确目标责任制考核的对象，即沿海地方党委、政府负责人和分管责任人，相关海洋部门负责人，重点企业和重点事业单位。其次，应该明确目标责任制考核方式。可以借鉴海洋生态文明建设指标体系的指标，并效仿福建省，将海洋环保责任目标分为海洋环境治理、海洋污染控制、海洋生态保护、海洋监管能力和区域突出海洋环境问题整治五大方面。每年上半年下达责任目标和当年的海洋生态环保工作重点任务。次年初，由各级海洋管理领导小组办公室组织环保、海事、林业等部门对各地完成责任目标情况进行考核评分，并将考核结果进行通报。再次，规范目标责任制考核的权重。建议满分为120分。其中，海洋环境质量20分，海洋污染控制35分，海洋生态保护30分，海洋环境监管能力15分，区域突出海洋环境问题整治20分。值得注意的是，由于福建省和青岛市没有跨行政区域的大型河流入海，因此海洋环境状况不复杂。在江苏、山东、天津等有大中型跨省域河流入海的地方，涉及海陆统筹的问题。因此沿海海洋环境保护目标责任制考核指标的设计，必须考虑河流污染物入海的影响问题，这样的考核才公平合理。 三是明确目标责任制考核结果的运用。合理运用考核结果，将考核结果与评优评先挂钩，考核结果与干部管理使用挂钩，考核结果与绩效考核补贴挂钩。通过考核奖惩，评出导向，奖出动力，惩出压力，积极营造创先争优的浓厚氛围。再次，建立健全评价考核制约机制，将政府海洋生态环保目标责任制考核结果纳入各级政府主要领导人的政绩考核中。建立海洋生态环境保护目标管理与考核奖惩制度。实行评先创优和“海洋生态环保一票否决”，对未完成海洋生态环保责任目标的，不能参与先进的评选与表彰，真正体现“地方各级人民政府对海洋生态环境质量负责”要求。 （三）完善海洋生态环境保护目标责任书的内容 一是明确责任分配和责任追究的基本原则。基本原则包括科学性和客观实际原则，定量和定量化相结合并以定量化为主的原则，均衡性和不断进步的原则。其中，环保目标的设定要充分发挥地方的潜能，全面分析各种客观条件和主观努力所能达到的程度，否则会影响地方和部门的信心，挫伤积极性。 二是设置责任书约定的基本任务。责任书的内容应是必须由政府出面组织才能解决的问题，譬如环保机构和能力建设、把环保纳入本地的经济和社会发展规划、群众关注的重大环境问题等。 三是规定责任书的目标体系。首先，因地制宜地制定各地环保目标，有可操作性和可比性，既能纵向对比，又能横向比较。其次，确立环保目标责任制的环境经济综合指标，将环境成本纳入到经济发展消耗的总成本中。再次，将环保目标分解落实到有关部门、单位，做到横向到边，纵向到底，形成环环相扣的完善的目标体系。在目标分解过程中。要处理好两个关系：其一，综合性指标与部门指标要衔接好；其二，目标与计划或者规划的内容、性质、目的要基本一致。 四是细化责任书的考核方式和内容。就考核主体来说，考核方式分为两种情况，一是县级以上人民政府对本级人民政府负有海洋生态环保监督管理职责的部门及其负责人的考核，除人大、组织、纪检等机构参与外，还应邀请社会公众直接参与；二是县级以上人民政府对下级人民政府及其负责人的考核，如由各级海洋生态环保部门或者环境保护部门代表各级政府来组织考核，邀请在环保领域有丰富经验的专家参与实地考核工作。就考核时间来说，考核方式分为年度考核与政府任期考核，两者应当相结合。就考核程序来说，增强考核的社会性和透明度。此外，就考核结果来说，要制定详细的评分细则，要严格奖惩考核，真正落实“环保一票否决”，及时、如实地进行环保责任书奖惩兑现，以鼓励先进、鞭策落后，惩罚失职。 （四）健全海洋生态环境保护目标责任制的联动机制 一是建立跨行政区域海洋生态环境保护目标责任联动机制。由于海域污染主体难以界定，严格监管所有污染物排放的海洋环境保护管理制度，建立跨行政区域海洋生态环境保护十分必要。首先，应建立跨行政区域海洋生态环境保护目标责任联动的法律制度，在跨行政区域海洋生态环保过程中，及时把目标责任制建设制度化、法制化，建立完善相关法律法规，规定相关区域应对跨行政区域海洋生态环保目标责任制的职责和相关惩治办法。其次，建立跨区域信息沟通共享机制，促进区域和部门间的数据、资料同步共享，实现跨行政区域海洋生态环境保护目标责任机制良性运作。特别值得指出的是，海洋部门的监测早已成体系，数据权威性强，应当发挥其在评价考核中的主导作用。 二是加强空间规划，进一步完善海洋生态环境海陆联动机制。海洋的污染源主要是流域和陆域污染，在海洋环境责任目标的考核中，必须从控制陆源污染着手，不但要严格陆源排污达标排放，更要对入海污染物的总量进行严格控制。为有效解决陆源入海污染问题，有关职能部门应构建海陆联动机制，加强对陆域污染排放总量控制的考核，加强规划，形成海陆统筹、以海定陆的考核格局。 （五）明确我国政府海洋生态环境保护目标责任制的法律责任 一是严格责任主体，确保各方履职。首先，要把责任落实到沿海地方党政机关的每个机构、每个部门、每个岗位。其次，尽快完善相关立法，建立中央政府的海洋生态环保目标责任制，同时明确中央有关部门在海洋生态环保目标责任制中的法律责任。再次，在处理海洋生态环保主管部门和其他部门的责任关系上，要通过合理分解责任目标，加强政府海洋生态环保目标实施方案与其他部门法之间的衔接与配合，解决地方政府海洋生态环保目标责任制的责任承担者偏重海洋环保主管部门这一现状。 二是明晰责任形式，完善责任内容，实行海洋生态环境保护党政同责、一岗双责和失职追责。首先，党委职责和党委常委之间的职责分配要明确。党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。在政治领导方面，党委常委会要定期和不定期地讨论本行政区域的海洋生态环保大政方针问题，如城市和海洋生态环保规划问题、沿海建设环保问题、协调有关区域和方面的海洋生态环保工作、机构职责、“三定”方案的调整、财政投入以及重大海洋环保事故的处理问题等，对于中央的环境保护要求和通知要定期学习研究，因地制宜地制定本行政区域的落实措施；在思想领导方面，地方各级党委要做好海洋生态环保的宣传教育工作；在组织领导方面，除了党内、政府和社会的海洋生态环保动员组织外，党委常委会应有专人联系或负责海洋生态环保工作，党委常委之间也要有海洋生态环保工作职责。其次，政府副职首长之间和各部门之间的职责分配。在政府内部，要按中央要求，修订政府分工规则，使分管海洋生态环保的副职首长要承担海洋生态环保综合监管的领导责任，其他副职首长要在分管的业务领域承担海洋生态环保直接监管的领导责任。此外，建立职责履行的考核机制，将海洋生态环保的重点工作纳入各级党委、政府及有关部门的年度考核目标，签订目标责任书。 （六）健全我国政府海洋生态环境保护生态文明责任追究机制 一是健全海洋生态环境保护损害责任追究制度。首先，建立海洋生态环保权力清单，完善决策和监管程序，厘清责任主体。其次，细化道义责任、政治责任、行政责任和刑事责任的责任形式。不管地方的党政主要领导干部是否直接参与环境决策，只要其管辖范围内发生生态环境重大损害，就应公开道歉、做出保证、接受惩戒甚至引咎辞职。再次，区分追究时效，建立部分环境损害的终身责任追究制。第四，可以建立具有相对独立性的调查问责机制。此外，量化追责标准。 二是建立健全海洋生态环境保护领导干部终身责任制度。对违背科学发展要求、造成海洋生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。不仅如此，将“行为追责”与“后果追责”结合起来，才能促使党政领导干部在决策和执行过程中必须按照客观规律和环保要求办事，遵循科学、民主的决策程序，对可能出现的海洋环境风险有预警和应急措施。 （七）健全我国政府海洋生态环境保护目标责任制的监督机制 一是建立海洋生态环境保护目标责任定期自查督查抽查和通报制度。下情上报，加强动态管理，随时了解责任制任务的实施情况，及时解决存在的问题和不足，重点解决对当地海洋环境质量影响较大的突出的综合性环境问题，减虚增实，切实发挥目标责任制工作在海洋生态环保工作中的龙头作用。可定期（如每季度或半年）由政府牵头，邀请人大、政协和新闻单位对责任书工作落实情况进行现场检查，及时指出存在的问题，提出整改意见和措施，并对检查情况进行通报，表彰先进、鞭策后进。海洋环境保护部门应主动与政府督查室联合向所属行政区域和责任单位发放督查单，实施月份督查，按月落实进度。 二是加强人大对于海洋生态环保目标责任制的监督。加强人大的监督，是落实海洋生态环境保护目标责任制的关键。首先，要加强人大对法律实施情况的监督检查。对于人大的监督检查来说，第一要务是要改进监督检查方式，提高监督检查效果。要改变传统的听取汇报、实地考察典型单位等检查方式，多采取暗访、突击抽查等方式；要多了解真实情况，而不是仅仅了解典型经验；要通过问卷调查、网上征求意见、鼓励社会机构参与等方式，让社会各界参与到执法检查中来，对于海洋生态环保目标责任制实施不力的地方，人大有必要发挥质询、特定问题调查、罢免等监督手段，让政府官员敬畏法律，依法履职。 三是发挥公众在海洋生态环境保护目标责任制的作用。首先，目标责任制的制订过程中要有公众参与。我国政府海洋生态环保目标责任制中环境目标的制定应由海洋环保部门牵头，相关部门应通过广泛调查研究，专家的论证的基础上，以听证会的形式广泛听取来自社会各方面的意见，并通过新闻媒体、报纸、网络等渠道予以公布，接受人们的监督。其次，目标责任制的实施过程要有公众参与。在海洋生态环保目标责任制的实施过程中，应当设立舆论监督、定期发布公告、设置热线电话等多种方式方便社会公众对海洋生态环保目标责任制的实施进行有效监督。对公众提供有效意见，或者检举，经查属实，应给予一定的奖励。再次，评价考核中要有公众参与。考核结果和细节都应该及时、完整地向社会公布。对于考核结果，应设立公示期间，允许公众对此提出异议。对于经查不合理甚至违法的考核结果，应予以撤销，在奖励意见提供人的同时，依法追究责任人相应法律责任。 （八）健全我国海洋生态环境保护目标责任制的保障机制 一是完善海洋生态环境与发展综合决策和管理机制。首先，要求坚持经济社会发展与海洋环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和海洋生态环保同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。其次，各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与海洋环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律以及防治结合、综合整治的原则。再次，落实《水污染防治行动计划》关于海洋的措施和要求，并把海洋生态环保纳入其他规划和行动计划，制定有利于保护海洋环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配等各项政策。第四，建立健全的海洋环境政策体系、海洋环境法规体系和海洋环境资源管理制度体系。此外，建立完善综合决策的法律保障机制，即完善海洋生态环保的法律法规，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的海洋环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。 二是实行海洋生态环境自然资产产权制度和负债表制度。首先，应启动基础性工作，对湿地、滩涂、自然岸线、海域等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权制度。其次，应建立海域、岸线、水质、生物多样性等统计核算体系，既从自然资源资产存量进行核算，也从自然资源资产提供的生态产品来核算，通过自然资源资产存量评估出的自然资源资本总值，与生态产品核算的价值相加得出生态产品生产总值。指标的建立宜由浅入深，先易后难。 三是实行规划的海洋生态环境保护论证和政策论证制度。对规划和政策的海洋生态环境保护影响进行评估和论证，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对海洋生态环保的影响，认真权衡利弊得失，可以保证决策和政策的科学性、合理性及与其他规划和政策的衔接性，克服海洋活动中的盲目性与主观性。 四是完善“多规合一”、生态红线制度和主体功能区制度。首先，坚持经济和社会发展规划、国土开发利用规划、城市建设规划、环境保护规划、旅游规划等规划与海洋生态环保规划相协调。其次，优化各类海洋保护区管理体制机制，严控各类开发建设活动。再次，持续推进海洋生态保护补偿及评价考核机制。此外，健全海洋重点生态功能区的相关政策。在重点海洋生态功能区、海洋生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。实行海洋资源有偿使用和生态补偿制度。 |
