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贺震:杂说环保“一刀切”

来源:武汉大学环境法研究所 作者: 人气: 发布时间:2018-08-16 15:21:17

编者按:自2015年年底以来,中央环保督察组分4批对全国31个省份存在的生态环境问题进行了一次全覆盖式督察,但在此过程中,个别地方出现了简单粗暴的“一刀切”现象,以应付环保督察。为此,生态环境部于今年5月28日出台了《禁止环保“一刀切”工作意见》。8月11日至12日,第一届长江经济带环境损害司法鉴定研讨会在安徽合肥召开,本文为江苏省环境保护厅政策法规处贺震副处长在会上就环保“一刀切”话题的会议发言资料。本公众号特推此文,以飨读者。

作者:贺震,江苏省环境保护厅政策法规处副处长。

本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加,与原文作者无关。

一、何谓环保“一刀切”?(特征)

在百度上输入“环保 ‘一刀切’”,显示有384万条相关信息。可见,这是个热词。然而,到目前为止,尽管无论是自媒体、主流媒体,还是社会媒体(都市报纸),舆论场上对环保“一刀切”炒得都很热,但并没有哪个政府部门或权威的民间机构对此概念下一个定义。包括生态环境部印发的《禁止环保“一刀切”工作意见》中也没有给出一个定义。也许,这个定义比较难下,也或许没必要下吧!因为,环保“一刀切”就是对环境管理中一些做法的比喻。不过,这个比喻,可能是带有一定批评性质的。

虽然,环保“一刀切”没有一个定义,但还是有一些特征的。如:

1.缺乏法律依据(或者曲解了法律法规);

2.脱离实际(盲目决策,缺乏统筹兼顾);

3.简单化(对象上、时间上、区域上、形式上),有时伴有方法上的粗暴(对象上对小企业、对个体工商户、对畜禽养殖户,更多一些);

4.社会效果差(伤及无辜,影响经济运行和群众生活,群众不拥护,取得的往往是负面效果);

5.使政府遭受公众批评,损害政府形象。

二、环保“一刀切”的由来(有些地方为何要搞“一刀切”?)

最早的环保“一刀切”,可能是发生在前些年珠三角某些地区对待畜禽养殖上,当时有的地方搞“无猪县”等。这个问题,后来有点向其他地区蔓延。

后来,则发生在一些地方年底临近时,年度大气环境质量目标考核上。有的眼见年度任务按正常的“节奏”完成不了,便用调度令的方式,让一些企业停产,甚至影响了北方冬季取暖。

近些年,则更多地发生在迎接环保督察上。中央环保督察直面问题,动真碰硬,在地方形成了强烈震慑。几乎与此同时,较多的环保“一刀切”的问题,也在第一轮中央环保督察中后期相伴而生。当时,在部分省市接受中央环保督察后,尚待接受督察的省市便前往取经“如何配合中央环保督察”。结果,有的真经没学到,却“悟”出了在中央环保督察组到来之际用“一刀切、调度令”的方式,把一些“没把握的”企业,甚至连带一些合法生产的企业一律关停“避风头”的歪招。有的确实从中尝到了甜头,把一些问题“捂”了下来,“面子”上是好看多了。这种做法是以“貌似积极”的态度“配合”中央环保督察的歪招,其实质是消极应对、消极对抗中央环保督察。

可见,环保“一刀切”,是一种懒省事、捂问题,平时不作为、特殊时节乱作为的做法,既不是对上负责,也不是对下负责。

三、环保“一刀切”的坏处

1.“一刀切”伤及无辜,有违公平。一直以来,有些地方环保工作平时不作为、疏于监管,甚至养痈成患,到了督察组入驻时,立马“严”了起来,临时大批关停企业,甚至有些已经投入大量资金进行转型升级、合法生产、达标排放的企业也被一并停电停产。

2014年12月19日,环保部同时发布了四部部门规章,即《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》(环境保护部令第28号)、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》(环境保护部令第29号)、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》(环境保护部令第30号)、《企业事业单位环境信息公开办法》(环境保护部令第31号),与新修订的环保法一道于2015年1月1日起实施。其中,第30号部令即《限产停产办法》第五、六、八条分别对限制生产、停产整治和停业、关闭的条件作了明确的规定,第七条还规定了“可以不予实施停产整治”的例外情形。但凡“一刀切”的,都没有按照部令来。

2.“一刀切”破坏经济正常运行,造成市场异动。每个企业都处于产业链的某一个节点上,“牵一发而动全身”并非虚言,粗暴临时关停合法生产的企业不仅让单个企业丧失生产经营的安全感,造成无端的经济损失和信誉损失,也影响到产业链上下游的若干企业,导致一个时期市场的混乱和产品价格的非正常异动。

3.“一刀切”还可能埋下安全隐患,甚至引发生产事故。因为停产耽误了时间,企业匆忙复工后为了满足订单,必然会抢时间生产,这一停一开便可能酿出事儿来。比如化工企业设备设施未做好清理处置,里面的物质易产生化学反应、泄漏,短期停产再启动设备也易出现故障引发事故。

4. “一刀切”使公众误解环保政策,损害政府形象。尤其是在中央环保督察组进驻前夕“一刀切”地关停企业,掩盖了本应充分暴露的环境问题,弱化了中央环保督察的效果,甚至严重玷污了中央环保督察的名声。

可见,环保“一刀切”是污染治理中的形式主义,严重违背中央环保督察初衷。环保“一刀切”看似严格,看似雷厉风行,实则是变相的懒政、怠政、乱政,不仅有违公平,而且回避了问题、掩盖了真相。待督察组一走,大多数问题就会“死灰复燃”,不仅妨碍了企业正常的生产经营,破坏了正常的经济运行秩序,影响了人民群众的正常生活。

四、公众对环保“一刀切”的态度

其实,这个答案大家都知道,就是四个字:关切!反对!

通过多种形式表达关切和反对!有的温和,有的激烈。温和的,如编成民间说唱,给政府有关部门打电话、发电子邮件、写信等。激烈的,如集体上访,堵政府或有关部门的大门等!

舆论对环保“一刀切”是非常感兴趣的。举一个例子:

7月26日,江苏省十三届人大常委会第四次会议举行联组会议,围绕省政府关于乡村振兴战略实施情况的报告开展专题询问。副省长缪瑞林以及省农委、住建、环保、水利等15个部门负责同志到会应询。实施乡村振兴战略,肯定与环保部门有关,这不错;环保不是排在最前面的主要部门,这点大家也会认同。因此,按常理,媒体报道不太会将环保作为主要内容。

但第二天,南京的媒体报道时,无一例外都把环保作为重点内容,突出报道。影响比较大的主流媒体—江苏省委的党报《新华日报》和影响比较大的社会报—《扬子晚报》,都是如此,完全抢了主要涉农部门的风头。其中,《扬子晚报》还作了突出处理,在一版刊出了一个责问式的大题目《“太湖没有了‘三白’还是太湖吗?”》,副标题是“省人大常委会专题询问乡村振兴,环保厅长:将对盲目扩大禁养区进行纠偏”。二版头条作了详细报道,主要内容就是农村环境监管中的“一刀切”问题。如有些地方盲目扩大禁养区,甚至提出要建“无鸡镇”“无猪镇”的问题。省环保厅厅长在回应农村环境整治问题时直言:“我们难以想象农村没有鸡鸭鱼鹅还叫农村吗?如果太湖没有‘三白’、珍珠还叫太湖吗?”明确地表示反对“一刀切”,而且下一步将对盲目扩大禁养区行为进行纠偏。这个回答赢得了各界的一致好评。

五、官方对环保“一刀切”的态度

现实中,我们政策设计初衷的无疑都是好的,但许多地方“聪明人”太多了,他们善于搞“上有政策下有对策”。因此,下面在落实中往往会出现“变形”、“走样”的情况。对一些地方出现的环保“一刀切”,官方无疑是坚决反对的。

去年下半年,我在部里出差。8月22日,现场参加了部里例行的新闻发布会。在那次会上,政策法规司别涛司长对这个敏感问题表明了鲜明的态度,这是我所知道的、也是可以查到的高层第一次公开回应。

别司长在新闻发布会上表示,“我们反对平时不作为,也反对检查时的滥作为。”环保部“从来没有要求环保部门一刀切。”对“一刀切”的问题,环保部有两个态度是明确的:一是反对部分地方平时疏于监管,不作为,违法企业长期存在,污染环境;二是反对部分地方在遇到环保督查检查巡查的时候,采取简单、粗暴的方法,片面处理发展与环保的关系,这是严重的不负责任,也是滥作为。

别涛说,环境监管执法应坚持三个原则。第一对违法企业坚持零容忍,严格执法,公平执法。第二对环保守法企业,公正对待,依法保护合法经营权。第三对违法企业,要遵守法律规定的条件、程序,分类管理、合理引导、依法合理行政。

有趣的是,那次新闻发布会结束之际,别司长等主席台上的人已经站起来了,别司长又弯腰对着话筒,强调了反对“一刀切”的观点。当天晚上的网络媒体和第二天的纸媒都对此做了重点报道。

去年10月23日,环保部部长李干杰在十九大新闻中心举办的记者招待会上明确回应了这一问题,他说:前一段时间有些媒体报道说我们搞“一刀切”,我想说明的是,所谓不分青红皂白、不分好坏的“一刀切”是我们坚决反对的,总体上也是不存在的,即使个别地方发生过,我们都第一时间进行了纠正。即使对于那些违法违规的企业,也是根据情况,能够整改的给予时间进行整改,并非一棍子打死。只有那些确确实实没有生存价值,又严重污染环境,整治又没有任何希望的,才最后关停关闭。

在今年3月17日全国人大记者会上,针对有媒体提到的“有一些地方担心督察而直接对企业进行一刀切”。李干杰部长回应,我理解所谓的“一刀切”指的是不分青红皂白,不分是否违法还是合法,一竿子打下去,一律进行关停。企业有污染环境的违法行为,该处理的还得处理。像不分青红皂白,不分好坏的“一刀切”,负责任地说,总体上来讲是不普遍也是不突出的,也是从一开始我们就坚决反对的。他表示:“未来关于这个问题,我们态度非常明确,绝不允许这么干,绝不允许这样的乱作为来损害影响我们的中央环保督察的大局。将来不仅仅是及时纠偏,还会及时追责问责,并且是严厉严肃的追责问责,发现一起严查一起,说到做到的。我们坚决反对平常不作为、到时候又来乱作为的情况,这种风气,我们要坚决遏制”。

去年12月28日,国家环境保护督察办公室副主任刘长根更是指出,环保“一刀切”是对中央环保督察的“高级黑”。

今年5月下旬,中央环保督察组即将进驻河北等10省(区),对第一轮中央环境保护督察整改情况开展“回头看”,并针对打好污染防治攻坚战的重点领域开展专项督察之际,生态环境部印发《禁止环保“一刀切”工作意见》,并请各中央环保督察组协调被督察地方党委和政府抓好落实。这一警钟,切中时弊,敲得非常必要!既是向环保工作中简单粗暴行为的当头棒喝,也是对环境治理善治诉求的积极呼应。

六、如何遏止环保“一刀切”?

1.必须坚持依法治污。社会治理,必须注重合法性。保持环保高压态势,不等于可以不讲法律法规、政策方法,更不等于可以奉行“政治正确”而简单粗暴执法。治理污染,是政府的责任;维护企业的合法权益,同样也是政府的责任。治理污染,必须依法执法、精准执法。生态环境部发文禁止环保“一刀切”,本质上是将环境问题的整改引入依法依规的正确途径,通过在顶层制度层面划红线,督促地方拿捏好严格执法和避免矫枉过正的分寸。环境治理应着眼“治污”,而不是把所有有污染排放的企业“治死”;目的是为了解决问题,而不是制造更大的问题。因此,必须因企制宜,分类施策。对具有合法手续且符合环保要求的企业,无论环保风暴刮得再猛,都应保障其正常生产;对具有合法手续,但没有达到环保要求的,有关部门应当帮助企业整改问题,也不应一棍子打死。

 2.必须坚决依法“切一刀”。企业应对照法律法规、环境标准,解决好自己的污染问题。不搞“一刀切”,但是对违法企业坚决“切一刀”,不妖魔化任何一个行业,但也不会让“妖魔”扮成“天使”污染环境、祸害人民。在生态文明新时代,如果企业不能消灭污染,那污染就将消灭企业。治理环境问题,必须切掉污染毒瘤,并以此推进经济绿色转型升级和供给侧结构性改革。对于没有合法手续,且达不到环保要求的企业,应当依法停产整改;对于恶意排污、屡查屡犯的企业,应严处重罚,严厉打击,绝不姑息;对于布局不合理、工艺落后、污染严重、治理无望的散乱污企业,应毫不手软地坚决关闭。

3.必须严处环保“一刀切”。环保督察不能只督察污染防治情况,还应督察污染防治中有无“一刀切”的做法。要把环保“一刀切”作为典型问题纳入环保督察范畴,对问题严重且造成恶劣影响的,严格实施督察问责。就象李部长在今年全国两会记者会上讲的那样,“不仅仅是及时纠偏,还会及时追责问责,并且是严厉严肃的追责问责,发现一起严查一起”,以此引导地方彻底摒弃环保“一刀切”。

(编辑:James)

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