|
随着中国成为全世界化学工业的中心之一，如何管理广泛的可能具有潜在环境健康危害的化学品成为政策制定者的重要课题。
形形色色的化学品广泛存在于人们的日常物品和周围环境中，中国的化学品管理体制尚未充分跟上世界化学品管理的发展潮流，化学品管理制度体系发展长期滞后。摄影：Qiu Bo/Greenpeace 上世纪 60 年代，蕾切尔 . 卡逊所撰写的《寂静的春天》轰动一时。书中关于杀虫剂滴滴涕（DDT）的环境健康危害的警告让美国乃至整个西方社会意识到，各种具有杀虫奇效的化学品可能给环境带来”看不见”的伤害。该书也被誉为是欧美环境保护运动的重要发端。 《寂静的春天》发表近 40 年后的 2001 年 , 国际社会签订了旨在消除和控制”持久性有机污染物(POPs) “的《斯德哥尔摩公约》。滴滴涕等多种有机氯杀虫剂成为该公约第一批受控的主要化学品，成为国际社会针对人体健康和生态环境具有潜在有害的化学品采取全球统一风险管理行动的开始。 《斯德哥尔摩公约》的签署也是中国政府重视化学品潜在的环境和健康风险并采取行动的重要开端。在过去的10年里，以 POPs 履约为目标的科研及监管行动在中国广泛开展，将化学品管理问题逐步深入地纳入环境保护的视野。然而，与其急速增长的化工产业、市场和化学品消费相比，中国化学品管理发展十分滞后；在不断加快和升级的国际化学品管理发展形势面前，中国的化学品管理相比仍处于初级阶段。化学品管理体系的完善和加强应是中国下一阶段环境保护和可持续发展的重点议程之一。 “看不见”的潜在风险
对于化学品管理，中国长期以来的监管重点都是”危险化学品”，其显著的特性是易燃、易爆、急性毒性等。但需要强调的是，很多人类社会广泛使用的化学品一般都不具有显性的”毒性”或”危险性”，但是可以在很低的浓度水平对生态环境和人体健康产生长期潜在的危害性影响，如内分泌干扰、生殖发育毒性和神经行为异常等。例如，为了提高电子产品和建材的防火性能而大量加入溴化阻燃剂、为了使各种塑料制品变得更柔软而使用的短链氯化石蜡和邻苯二甲酸酯类增塑剂、为了提高纺织品的防水性能而使用的全氟烷基化合物（PFASs），以及为个人护理品中添加的各种表面活性剂、防腐剂、增白剂等等。与中国长期使用的”危险化学品”概念范畴及传统理解相比，这些化学品可称为”潜在有害化学品”。 形形色色的化学品广泛存在于人们的日常物品和周围环境中，按照既往的评估，它们通常是”安全”的。但不断发展的科学研究显示，这些物质的多种潜在的危害性，可能对环境和人体带来潜移默化的长久损害。目前，人类社会开发利用的化学品已多达 10 万种以上，但其中大多数化学品的潜在环境和健康危害性并不为人所知。 欧盟将”持久性、生物累积性和有毒性”（PBT）化学品、”致癌、致畸和生殖毒性”(CMR) 化学品以及”内分泌干扰物质”（EDCs) 等具有潜在环境和健康危害性的化学品定义为”高关注化学物质”(Substances of Very HighConcern， SVHCs)。 这一概念及范畴充分代表了当今国际化学品管理及科学界所共同关注的化学品，获得了国际社会的普遍认同。 中国成管理重地 在全球产业转移的背景下，世界化学工业的重心正在从发达国家向中国等发展中国家迅速转移。在 2000~2010年的 10 年间，全球化学品产值翻一番，增长主要来自以中国为主的新兴经济体国家，其中中国的贡献占了大约50%。OECD 预计，中国到 2020 年的化学品产值增长率将远高于其他国家，成为不折不扣的全球化学品生产和消费第一大国。 在过去的 10 多年里，发达国家不断加快 SVHCs 等潜在有害化学品的淘汰，推出高技术附加值、安全、环保的替代品。与之相伴的，是高污染、高风险的落后化学品及其生产工艺，逐步转移到技术和管理水平相对落后的发展中国家，中国则是有害化学品”产业、污染和风险同步转移”的主要目的地，并逐渐成为 SVHCs 等潜在有害化学品的主要生产、使用、排放及受害国。以 PFOS 和 PFOA 等国际高关注的全氟化合物为例 , 其由发达国家开发并在近年因环境和健康风险问题逐渐开始淘汰或严格限制，在中国的生产和使用却得以持续增加。近年环境监测研究表明,中国的环境和人体中的 PFOS 和 PFOA 等 SVHCs 的污染普遍存在，且显示出浓度逐年明显增高的趋势。全球化工产业转移和发展形势、中国经济社会发展的现实以及现有监测研究均表明，中国将可能成为未来全球 SVHCs 等潜在有害化学品风险管理的重地。 法规和制度缺位 在世界范围内，化学品安全管理的重心早已逐步从”显性危害”转移到公共健康和环境”潜在风险”领域。但中国长期奉行的是一套以”安全生产”或”职业安全”为主导的化学品管理立法和制度体系。《危险化学品安全管理条例》是中国化学品管理的最高层次法规，因此，化学品管理在中国通常被称为并认为是”危险化学品管理”。该条例的主体制度体系侧重于化学品的突发性事故的防范和应急，管理对象则是侧重在具有易燃、易爆或急性毒性等威胁安全生产或职业安全的所谓”危险化学品”（目前约2800 多种），而对市场上现有的数以万计或十万计的化学品（包括多种国际已识别管控的 SVHCs 等各类可能具有潜在环境和健康风险化学品）缺乏基本的信息收集、评估机制和有效的风险管理规制。 由于缺乏完善的制度基础，中国对 POPs 及其他每一种SVHCs 都仅能逐一按个案研究应对，而非基于风险类别加以全面的风险管理，因而消耗大量基础调研和行政管理资源。这种管理方式在面对数量快速增加的 SVHCs 时是极为低效且不可持续的。总之，中国的化学品管理体制尚未充分跟上世界化学品管理的发展潮流，化学品管理制度体系发展长期滞后。 技术和管理能力不足
现有已识别的 SVHCs 通常都是在工业经济和社会生活中具有广泛应用价值的化学品。发达国家对其采取限制、禁用或淘汰等风险管理措施是建立在其先进的社会经济发展水平，以及多年持续的替代技术开发基础上的。 发展中国家普遍缺乏必要的替代技术研发储备及能力。由于现有的主要化学品替代技术多基本掌握在发达国家手中，在国内化工技术能力不足的情况下，中国等发展中国家通常不得不引进国外技术来履行国际国际公约要求，从而不仅要付出高昂的经济成本，且往往不得不出让多年积得的行业市场优势，走入技术和市场受制于人的恶性循环。 除技术能力不足外，中国实施 SVHCs 等潜在有害化学品的风险管理还面临管理能力的严重不足。发达国家自上世纪 90 年代初就启动了针对市场现有化学品的风险评估与风险管理进程，不仅积累了大量的化学品风险评估知识、信息和数据库，还积累了大量的管理经验。中国化学品管理的整体发展滞后，导致对广泛存在于市场的化学品的风险管理缺乏必要的基础信息和专业化的管理组织机构及人员。 化学品的风险管理是建立在科学的风险评估基础上的。与发达国家不同，中国的化学品风险评估相关基础性研究工作基本上是从本世纪初加入 POPs 公约之后才逐步展开 ,并在过去不到十年的时间里取得了迅速发展和进步。但由于长期局限于以职业安全管理为主导的化学品管理体制，中国除基本掌握现行化学品管理体制控制范围内的2000多种”危险化学品”的风险信息外 , 对境内的至少46000多种现有工商业化学品中的绝大多数化学品缺乏基本的风险信息与认识。 除科学的风险评估之外，化学品的风险管理还需要建立在充分的风险决策分析和公共参与基础上。社会经济影响分析 (Socio-Economic Analysis, SEA)，即权衡化学品风险管理行动的环境、健康效益和社会、经济成本，以做出科学、合理的化学品风险管理决策。它有利于制订符合本国国情及能力的化学品风险管理政策，有效避免做出过激而不利于经济发展或过于保守而不利于环境和健康保护的决策。对于中国这样仍属发展中国家的化学品生产使用大国而言，SEA 的使用尤为重要。然而，中国一直缺乏基于影响与效益相平衡的化学品风险管理 SEA 研究，难以达成科学合理的化学品风险管理决策；同时，在化学品风险管理的公共参与方面则更缺乏充分的制度保障和有效的机制安排。 完善中国未来的化学品管理体系 “到 2020 年实现化学品生产、使用以及危险废物符合可持续发展原则的良好管理，最大限度地减少化学品对人体健康和环境的不利影响”，是 2002 年的世界可持续发展首脑峰会（WSSD）提出的一项全球可持续发展战略目标 ( 简称”WSSD-2020 化学品目标”）。为此，国际社会建立并启动实施了包括一系列全球行动计划在内的国际化学品管理战略（SAICM）。2015 年 9 月，联合国可持续发展峰会达成的《2030 年可持续发展议程》再次重申了”WSSD-2020 化学品目标”，并强调要”显著减少有害化学品向大气、水和土壤的排放以将其对人体健康和环境的影响降至最低”，这接近于由欧洲提出的”无毒环境”目标。显然，化学品管理将是世界各国实现 2030 可持续发展目标的一项基本任务。 中国政府近年来将生态文明提升为国家战略，《”十三五”生态环境保护规划》则明确提出了以环境质量为核心的指导思想以及生态环境质量总体改善的总体目标，并将”加强重金属、危险废物以及有毒有害化学品风险管控”确定为四项关键任务之一，为中国化学品环境管理体系的完善提供了新的动力。
中国环境保护部于 2017 年底发布了首批”优先控制化学品名录”，最新改组的生态环境部则设立了固体废物和化学品司，是中国政府适应国际化学品管理趋势、加强化学品环境无害化管理的重要标志。 “无毒的环境”是良好环境质量的基本要素，化学品环境无害化管理（Environmentally Sound Management of Chemicals, ESMC）是生态文明与可持续发展的重要组成。作为国际影响力不断提高并日益承担全球环境保护责任的大国 , 中国亟需制订国家化学品管理战略，建立以保护环境和公共健康为主旨、并针对所有化学品的国家化学品管理法，将 SVHCs 等潜在有害化学品的风险管理置为国家化学品管理优先领域；构建完善的化学品环境无害化管理制度体系，并制订国家现有化学品风险评估与风险管理行动计划；调整化学工业及相关产业结构，全面推进绿色和可持续化学，并加强化学品管理的公共参与和公共治理。同时，中国作为世界化学品生产和使用大国，一直是《斯德哥尔摩公约》等化学品国际公约及 SAICM 的积极参与者，更应在 2020 后的全球化学品治理体系的构建和运行中扮演重要角色。 作者简介 刘建国 北京大学环境科学与工程学院，副教授，博士生导师。《中国化学品管理国家概况》（National Profile of Chemicals Management in China）的主编，中国实施 SAICM 能力建设快速启动项目（QSP）的负责专家，环境保护部化学物质环境管理专家评审委员会委员，中国环境科学学会持久性有机污染物专业委员会委员、化学品环境风险防控专业委员会委员。 （文章来源：中外对话《中国化学品环境管理的挑战与机遇》；编辑: William） |
