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梁治平:《野生动物保护法》关键词 对一个法律文本的透视

来源:武汉大学环境法研究所 作者:梁治平 人气: 发布时间:2019-01-29 13:11:57

《中华人民共和国野生动物保护法》(下称《野保法》),计5章42条,1988年制定通过,翌年实施。此后三度修订,其中,2004年、2009年两次修正均属微调,无关宏旨,惟2013年启动的修法动作最大,改动最多,且草案公布前后论争颇炽。2016年7月2日,新修《野保法》(下称《新法》,修改前之法称《旧法》)于十二届人大常委会第二十一次会议通过,仍为5章,条文则增加至58条。

俗谓立法乃妥协之产物,《野保法》自不能外。然而在现行立法体制之下,此一过程并不透明。尽管法律设有草案公布程序,藉以搜集公众意见,实质性的交涉却是在幕后进行,无待法律草案最终交付表决,则定局已成。反映于文本,则法条所自或不易知,语词所指义或未明。有设一条而暗伏机关者,有改一词而不变其义者。凡此种种,若不加辨识则不明其所以,更不知其所以然。因此,本文特由《野保法》及相关材料中拈出关键词若干,稍加阐明,惟篇幅所限,取词不求系统,但能揭示修法涉及的利益冲突、意见分歧,略存修法痕迹、揭明立法者用意所在即可。

野生动物

顾名思义,野生动物即传统上被认为出于野生的动物物种,与“家畜”相对。不过,《野保法》所要保护的,只是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”(《旧法》第二条)。据此,有生态价值却不受该法保护的野生动物不在少数。2013年两会期间,37名全国人大代表联署提交“关于提请修改《中华人民共和国野生动物保护法》的议案”(下称《议案2013》),直言《旧法》保护范围太狭,建议将该法保护的野生动物扩大至“各种生存于自然环境下的哺乳类动物、鸟类、爬行动物、两栖动物、鱼类、软体动物、腔肠动物、昆虫、及其他种类的动物”。(“【修改建议】第二条”)这一表述未被采纳。《新法》第二条沿袭《旧法》句法结构,只是将“有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”改为“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。参见社会价值和三有保护动物。

生物多样性

《新法》第一条规定:“为了保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设,制定本法。”其中,“维护生物多样性”系新增概念。此项增改源自《议案2013》,其“【修改建议】第一条”案文为:“为保护野生动物,维护生物多样性及生态平衡,制定本法。”

生物多样性(biodiversity)系指一定时空内所有生物物种及其遗传变异和生态系统的复杂样态,其核心是包括动植物及微生物在内的物种的多样性。近数十年来,随着人类对自然以及人与自然关系认识的日益深化和复杂化,维护生物多样性对于人类永续生存的根本意义已成各国共识。1992年通过并由多国签署的《生物多样性公约》便是这一共识的法律表达。此后,世界范围内自然保护事业的目标便从以往的珍稀濒危物种转到生物多样性上来。与这种转变相一致,许多国家的野保法合动、植物为一章,称野生动植物保护法。相比之下,中国《野保法》不仅未及植物,对野生动物定义亦过狭。修订后的法律将“维护生物多样性”写入其第一条,但并未据此扩大野生动物的保护范围,更未改变主导《旧法》的经济原则,故此项增改实质意义甚微。

野生动物及其栖息地

野生动物栖息地保护为国际上野生动物保护的成功经验与通行作法,《议案2013》力倡此道,其【修改建议】4建议将《旧法》第六条“各级政府应当加强对野生动物资源的管理,制定保护、发展和合理利用野生动物资源的规划和措施”,改为“各级政府应当加强对野生动物及其栖息地的保护和管理,制定保护、发展野生动物及其栖息地的规划和措施”。《新法》采用“野生动物及其栖息地”保护原则(第五条以下)当源于此。

可注意者,《旧法》虽无此概念,但规定“应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域,划定自然保护区,加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理”,(第十条)所言“自然保护区”略同于野生动物之“栖息地”。盖《新法》所称“野生动物栖息地”,即“指野生动物野外种群生息繁衍的重要区域”。(第五条)惟《新法》关于野生动物及其栖息地的规定远较《旧法》关于“自然保护区”的规定为详。又,《新法》另有“相关自然保护区域”概念,似指与野生动物栖息地相关之保护区域,然而其设定及保护又可以分别为之,此外又有“野生动物重要栖息地名录”之语,概念之间关系欠明,其保护机制及相关法律责任亦不够明确。

野生动物资源

“野生动物资源”系《野保法》核心概念。《旧法》第一条阐明的立法宗旨中就有“保护、发展和合理利用野生动物资源”一项;第二条指明须“遵守本法”的活动,也包括对野生动物的“驯养繁殖、开发利用”,法律上受保护的“野生动物”也据此确定;第三条宣布“野生动物资源”属国家所有,且“国家保护依法开发利用野生动物资源的单位和个人的合法权益”;第四条明定国家对野生动物的方针为“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”;第五条规定“公民有保护野生动物资源的义务”;而据第六条,“各级政府应当加强对野生动物资源的管理,制定保护、发展和合理利用野生动物资源的规划和措施”。显然,中国第一部野保法所关注的,实为野生动物资源的保护与利用。

视野生动物为一种经济资源并加以开发利用,这种观念和实践由来已久。然而在今天的历史条件下,以之为一部野生动物保护法的主旨和范围,既无科学依据,也缺乏伦理上的正当性,实践中更被证明与野生动物保护的目标相悖。《议案2013》和2015年两会期间人大代表提出的补充议案(下称《补充议案》),以及来自动保组织、专家学者和社会公众的一系列修法建议,皆针对这一点,要求去除旧的野生动物资源观,限制、缩小进而禁止对受保护野生动物的商业利用,改变不合理的消费观念,从根本上改善野生动物的生存环境。缘此,列于《旧法》宗旨的“开发利用野生动物资源”一语遂成为批评焦点。《野保法》修订草案一审稿(下称《一审稿》)及二审稿(下称《二审稿》)均于第一条中保留“规范野生动物资源利用”字样,《新法》则删去此项(详见上引第一条)。“野生动物资源”一词仅见于《新法》第三条,以明其国家所属。与之相应,《新法》第四条也将国家对野生动物实行的方针,由“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”,改为“保护优先、规范利用、严格监管”。立法者因应上述批评及修法主张,淡化野生动物资源观念,调整政策表述,似乎表明其用力的方向已经改变。然而,纵观全篇,细究法条,《野保法》基本原则并未稍改,敏感语词上的“让步”,或在人不经意处挽回,或由内容上的重新布局加以平衡。

相关活动

此语类法律中的“其他”,虽非专门概念或术语,但可指代法律不曾明言的诸多内容,从而增加法律运用的弹性和空间,令立法者无虑其思虑所不及,执法者不惮法条之不敷,故颇为立法者所喜。不过,《野保法》上的“相关活动”一词,除具有此种“兜底”效用之外,又特具所指。简言之,“相关活动”一词为《新法》所增,凡二见,皆与《旧法》删改相对应。《新法》第二条第一款:“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域,从事野生动物保护及相关活动,适用本法。”《旧法》第二条第一款:“在中华人民共和国境内从事野生动物的保护、驯养繁殖、开发利用活动,必须遵守本法。”这里,《新法》的“相关活动”即《旧法》的“驯养繁殖、开发利用活动”。又《新法》第三条第二款:“国家保障依法从事野生动物科学研究、人工繁育等保护及相关活动的组织和个人的合法权益。”《旧法》同款:“国家保护依法开发利用野生动物资源的单位和个人的合法权益。”此处之“相关活动”即《旧法》之“依法开发利用野生动物资源”。《旧法》所去,《新法》所取,一删一增之间正可以见出立法者用心的曲折。兜底技术的类此运用,又可参见其他特殊情况。

利用

“利用”亦为《野保法》核心概念,《旧法》13见,《新法》19见。或云“开发利用”,或云“经营利用”,或标榜“合理利用”,或主张“规范利用”(《野保法》第四条),主要指对野生动物的商业性利用。《新法》改“合理”为“规范”,表面上似有限制(利用)之意,其实是为既有及未来各种形式的“利用”提供法律保护。参见药品诸条。

人工繁育

《野保法》上的人工繁育,指在人工条件下对野生动物的繁殖养育。《旧法》称“驯养繁殖”,11见,《新法》改称“人工繁育”,22见。涉及国家重点保护野生动物的人工繁育,《新法》设有种源及繁育条件方面的限制,与《旧法》之“驯养繁殖”漫无规定不同。然则,《旧法》将(对野生动物的)“驯养繁殖”与“保护”和“开发利用”诸活动并列(《旧法》第四条),《新法》则以(对野生动物的)“科学研究、人工繁育”并归为“保护”(活动)(《新法》第三条第二款),这两种做法均属不当。盖因《野保法》上的“保护”与“利用”系不同性质之活动,一为公益性的,一为商业性的,各有其目标。而驯养繁殖/人工繁育则纯为一技术手段,其目标可以是公益性的,也可以是商业性的。故逻辑上不可与“保护”与“利用”并列,性质上尤不可直接归入“保护”范畴。实际上,野保法所言“驯养繁殖/人工繁育”的重点乃是商业性利用,此意甚明。参见人工繁育许可证和人工繁育国家重点保护野生动物名录二条。

社会价值

此语系《新法》所增。《新法》第二条第二款:“本法规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”野生动物具有生态和科学价值,其意显明,然而其“社会价值”何指则颇费思量。查《旧法》,同一条款写作“有益的或者有重要经济、科学研究价值的”。两相对照,则与“社会价值”相对应的范畴应属“经济价值”无疑。惟后者含义清楚,前者则否,且二者关系视乎语境而定。某种语境下,强调“社会价值”是对“经济价值”的抵制和抑制,换一个语境,则“社会价值”不过是“经济价值”的另一种说法。《新法》改用“社会价值”似应被视为后一种情形,其手法及背后的考量与用“相关活动”替代“开发利用”之举相同。参见相关活动。

野生动物保护名录

依《野保法》,国家对野生动物实行分类分级保护,并据此制定相应名录。《旧法》规定之名录有三:“国家重点保护野生动物”(内分一、二两级,1988公布)、“地方重点保护野生动物”和“国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录”(2000公布,参见三有保护动物)。《新法》在此基础之上增设名录三种:“野生动物重要栖息地名录”(参见栖息地)、“人工繁育国家重点保护野生动物名录”和“中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录”,(参见国际公约)其中,“人工繁育国家重点保护野生动物名录”之设最具实质意义。详下。

人工繁育许可证

《旧法》第十七条:“国家鼓励驯养繁殖野生动物。驯养繁殖国家重点保护野生动物的,应当持有许可证。”《新法》第二十五条:“国家支持有关科学研究机构因物种保护目的人工繁育国家重点保护野生动物。前款规定以外的人工繁育国家重点保护野生动物实行许可制度。”由此二条款对照可知:1,《旧法》称驯养繁殖,即《新法》所谓人工繁育;2,人工繁育国家重点保护野生动物的许可制度源于《旧法》;3,依《新法》,此制非关科学研究与物种保护,而是专为对国家重点保护野生动物的经营利用而设,此与《旧法》不分驯养繁殖目的、一体适用许可制度有别。

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