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王玉庆:中国环境保护政策的历史变迁(2)

来源:武汉大学环境法研究所 作者: 人气: 发布时间:2019-07-18 15:08:59

(二)环境政策研究工作要考虑阶段性

环境政策必须以党和国家改革开放的重大思想为指导,与经济社会发展紧密相连,环境保护工作是伴随着国家的进步而发展起来的。我国的环保工作可大体分成五个阶段。

1.第一阶段

1973年到1983年,即第一次全国环保会议到第二次全国环保会议之间,这10年是现代意义上的环境保护启蒙和起步阶段。从这个意义上来讲,我们的起步并不比发达国家晚多少,发达国家是上个世纪六、七十年代陆续开始,设立机构,制定法律。国际上1972年召开首次环境大会,我国1973年开的全国环保会议,1974年成立机构,1979年发布“环保法”。

2.第二阶段

1984年到九十年代初,大约有七八年的时间,即第二次全国环保会议以后,这是环保工作开拓、机构建设和制度初创的阶段,从环保办到部门内环保局到国家环保局,制定了三大政策八项制度,1984年大气法,1987年水污染防治法,1989年环保法正式发布等,与当时1983年宣布环保是基本国策相一致,机构、制度和法律开始陆续建立。

3.第三阶段

1992年到2005年,是环保工作机构和制度建设的发展阶段。期间环境污染治理全面开展,提出可持续发展,提出保护环境就是保护生产力,重点提出“三河”、“三湖”、“两区”的保护,实行目标责任制,法制建设制修订了大气法、水法、环评法等,到2005年所有基本的环保法律都相继出台了。特别是“双达标”的提出,虽然当时提出的目标不太符合实际,但至少淮河污染没再继续恶化并有所好转。当时宋健去调研考察,村民都给他跪下来了。通过这些治理,虽然没有完全达标,但是大大降低了污染程度。

4.第四阶段

2005年到2012年十八大以前,这个阶段机构不断完善、制度体系成型,开展了大规模城市环境基础设施建设,为阻止环境污染形势继续恶化、部分地区和环境要素指标改善,打下了坚实的基础。成立环境保护部,总量控制、定量考核非常严格,城市污染治理大规模展开,特别是污水处理厂和垃圾处理厂的建设大都从这时开始。“十一五”期间对环保的投入等于过去20多年对环保的总投入。污水处理率从百分之十几提到百分之五十多,处理能力从每日6500万吨提高到1.2亿吨。

5.第五阶段

十八大以后到现在,提出以改善环境质量为目标,加强生态文明建设,这是环保体制机制改革力度最大、逐步成型的阶段。成立中央巡视组、环保督察组,环保体制机制的改革,强化地方党委政府责任,加大对其履职的压力,阶段性成果非常明显。

(三)要认识到解决环境问题的艰巨性

1978年12月中央批准了五年控制、十年基本解决环境问题的计划。当时大家雄心勃勃,可是污染发展也很快,对环境问题严重性了解不够,对困难估计不足,导致计划落空。1996年提出一控双达标,要求到2000年所有企业污染物排放达标,各地方按功能区达标,过于超前,也未能实现。“十一五”规划之前,多个五年计划环境保护任务都没有完成,特别是“十五”计划(2000年到2005年)规定,SO2和COD各消减10%。实际上二氧化硫没减反而增加了,COD同口径仅下降百分之三点多,2008年第一次污染源普查结果出来,把农业排放COD加进去,增加了近一倍。SO2增加很重要的就是燃煤大幅度增长,而且多年来环境统计数字常常不是从实际得来的,许多数据都是想当然,上年报SO2排放量50万吨,那今年就少一点,于是48万吨报上来了,实际已经56万吨了。所以统计数字跟实际理论核算的数字差别越来越大,我们请专家重新核算,最后算出来不但没少,反而增加了。因为基础数据的问题,所以“十五”计划中的两大主要指标均未完成。

“十一五”开始大量投入,硬件设施上去了,才真正开始解决问题。特别是城市的污水处理等环境设施建设大大加快步伐。这里简单说一个例子,制定“十一五”计划的时候我分管计划财务,当时为了避免“十五”那种情况,我们在分析经济增长很快、估算了经济发展对环境影响的基础上,认为环境污染零增长已经很了不起了,所以提出第一个方案是污染零增长。但中央定必须减10%,我们赶紧测算,提出必须保证很多条件和经费才可能实现这个指标。后来中央领导说条件可以考虑,但是不能将具体经费数写入文件。于是“十一五”开始,环境治理有比较大的进展,也说明了过去对环境问题的艰巨性认识不足。

(四)要重视方针政策执行的研究

我们从国际上学习了很多比较好、比较前瞻的理念,据此制定政策,但是落实的不好。环保政策不落实有很多原因。第一个是认识原因。早期国务院的主要领导对环境问题认识很到位,决心也很大,而且讲话讲得很到位。上层认识是到了,可是到中下层,省市特别到基层都没认识到,所以落实受到很大的阻力,当时社会上对搞环保的压力也不大,那时候很多人认为冒点烟算什么?第二个是发展阶段原因,还是发展优先,GDP是硬道理,干部的主要任务是把GDP搞上去让地方致富。第三个是决心问题,领导层下决心,把它变成制度化,而且认真实施不够。十八大、十九大以后,为什么环保出现这么大的变化?应该说和习总书记的重视分不开,他把污染防治作为三大攻坚战之一,并以前所未有的决心和力度推动这一工作。环保是一把手工程,党委如果不重视,一把手不重视,很难解决。还有一个原因是社会参与不够。老百姓或者污染受害者没行动起来,督促企业和政府的环保工作,仅靠环保部门的人,地方政府压力肯定小。国际上的环保工作很多靠公众推动,美国公众上街游行才有环境署的成立,日本也是公害病爆发,群众抗议,促使政府行动。

我们这么多年主要靠政府推动,公众参与比较少,这与我国的体制有关。我们不建议采取对抗的方式,但如何引导公众合理、有序参与环境保护法律制度的制定和执行的监督,是今后要解决的一个大课题。最后一个是体制机制原因。中国特色环保工作最重要是领导干部的环保责任。比如在城市环境综合整治那段时间,当时把创建环保模范城市与领导干部责任制挂钩,效果很好。要做到模范城市有很多指标,而且要有监测数据说话,一旦不达标领导要负责任,影响其政绩。一旦评上了模范城市,可将其作为政绩大力宣传。现在中央环保督察,其重点就是落实领导干部环保责任制,效果就很明显。

(五)环境政策研究应该重视的一些新问题

第一,关于环境治理体系的建设,这应该是将来政策研究的重点。我们全面深化改革的总目标有两句话,一是完善和发展中国特色社会主义制度,二是推进国家治理体系和治理能力现代化。环境保护深化改革的总目标也应该是环境治理体系和治理能力的现代化,这个课题是非常重要的政策研究。这里内容很多,环境治理体系中政府、企业、社会这三方面,最薄弱的实际上是社会治理。我们对企业抓得非常紧,政府责任制抓得非常紧,但是社会这只腿弱,不平衡,是短板。公众参与要依靠社会组织,所以要发展引导环保社会组织,要靠宣传教育,要用政策手段把社会力量调动起来。

第二,关于循环经济的研究,包括循环型社会。前年我参加了一个世界未来委员会(WFC)组织的环保会议,一位德国代表提出循环城市建设概念,这在欧盟的环境政策中也曾提出。其中一是污染与人体健康的关系反映环境的价值,以保障人体健康作为环境立法的基础。我们执法的基础是标准,而标准取的值是为了保障健康。定量研究才能出标准,出了标准才能制定法律,才能做到与经济社会协调发展。二是产业生态学,这主要以产品生命周期评价作为基本工具,考虑其对环境的影响,包括面向环境友好的产品设计、产业共生、生产者责任延伸、绿色供应链、服务替代产品等方面。有些我们做了,有些还做得不够。整个循环经济,包括工业、农业、城市,都应该是我们环境政策研究的重要出发点,最终应实现我们提出的绿色、循环、低碳发展目标。

第三,对于环境形势判断的研究,要客观判断形势,避免制定目标过高,无法实现。2002年到2004年开展了国家环境安全战略研究,判断二十一世纪头20年即到2020年是我国环境安全面临压力最大的时期,也是环境保护的重要战略机遇期。现在是2018年,对未来环境形势又如何判断?未来五年,甚至到2035年,我们的环境形势是什么?这个研判很重要,应该做。历史开了一个小玩笑,我们做国家环境安全战略报告研究,2005年上半年发布的报告,认为环境安全是一个大问题,社会应引起广泛重视。结果2005年下半年就出现震惊中外的松花江水污染事故。将来还会有环境安全隐患问题,所以环境形势的研究对政策制定至关重要。

第四,生态文明的理论研究。荷兰有一本关于环境的书,提出可持续发展问题可以简化控制三个变量,一个是能源,涉及温室气体,涉及到能源开采利用的环境问题,包括大气污染。第二个是生物多样性,这对维持生命支持系统必不可少,对防范环境风险也极为重要。第三是空间,包括空间各种要素的布局和质量,包括湿地、景观的保护等。可持续要从数量到质量的转变。我们进步不能仅依靠自然资源,应该依靠人类的发明和创造力,让科技使我们进步或者生活更幸福。现在明显的趋向过度消费和过量生产,生活节奏越来越快,流动性增加,这对环境带来的压力和影响巨大。绿色消费如何与正常消费结合?什么叫人和自然和谐?这都需要定量化的研究。

政策研究要注重继承和发展的关系。我们应该站在前人的肩膀上,才能更上一层楼。社会科学研究和自然科学研究一样,不能低水平重复,要把以前做的很多研究认真梳理一下。之前花了很多钱,组织了很多力量搞战略研究,遗憾的是道理没讲透,成果也没有很好的用起来。政策研究认真严谨的态度很重要,真正把事情搞清楚、摸准了再出政策,比如如何评价当前的环境质量变化问题,需要我们用科学态度实实在在地搞研究。长江后浪推前浪,相信你们年青人会有更好的研究成果,服务于我国的环境保护事业。

作者:王玉庆,原国家环境保护总局副局长、党组成员,从事环保工作整整40年。退休后担任中国环境科学学会第六、七届理事长,对环保科技发展有较深的研究。

(编辑:Frank)

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