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排污权指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。在中国一般是政府将该权力以一定的价格出让给需要排放污染物的排污主体，污染者既可以从政府手中购买权利，他们之间也可以相互转让或出售，以此形成排污权交易市场。我国从上世纪80年代开始排污权交易探索，但发展至今仍然处于试点探索阶段，市场建设存在很多问题。本文通过介绍厦门市排污权交易市场进展情况和解析《厦门市排污权有偿使用交易管理办法》修订稿，提出对发展排污权交易市场的政策建议。 一、厦门市排污权交易市场进展情况 从2007年开始，财政部、原环保部和国家发改委批复了天津、河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、重庆和陕西11个省市开展排污权交易试点。2014年12月，又将青岛市纳入国家试点范围。除了这12个批复的试点外，另有16个省份自行开展了交易工作。福建省自行开展交易工作，从2014年5月开始，在原来八个行业开展工作的基础上，启动了工业全行业排污权交易工作，切实落实排污权有偿使用和交易制度，推动产业结构转型升级。目前福建省累计超过1500家企业参与排污权交易，累计成交额突破12亿元，近63%的交易额发生在企业与企业之间，位居全国首位[1]。 厦门作为福建省排污权有偿使用和交易的核心试点之一，深入推进排污权交易制度改革，建立健全市场体系，建设创新机制，引导企业自主设立专项资金，鼓励企业采用清洁生产技术源头减排，为环境减负，为经济助力，真正实现绿色可持续发展。同时，厦门将排污权交易制度改革同“放管服”改革紧密结合在一起，提高效率，简化流程，提升企业减排主动性和自觉性，推动绿色城市建设，促进环境质量改善。 目前，厦门已经构建了相对完善的排污权交易制度政策体系。2015年底，厦门市环保局印发《厦门市主要污染物排污权指标核定管理办法(试行)》，开始探索排污权核定的政策依据。2016年9月，依据《福建省人民政府关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见（试行）》（以下简称《试行意见》），结合该市实际情况制定了《厦门排污权有偿使用和交易管理办法(试行)》，明确了排污权的概念、交易范围、核定、分配、交易、储备和出让等要求，为排污权交易的深入发展提供有力支撑。2018年10月，厦门市人民政府发布《厦门市人民政府关于印发厦门市排污权有偿使用和交易管理办法的通知》，对原管理办法进行了修订，扩大交易主体范畴，细化责任权属，并将小微排放项目纳入储备排污权出让范围。在此基础上，市环保局印发了《排污权有偿使用和交易管理办法实施细则(试行)》，制定了《厦门市排污权储备和交易管理工作手册》，明确各项规定，规范排污权有偿使用和交易工作，为市场建设提供更完善的制度支持，培育和规范市场环境。截至2018年9月底，厦门市共有244家企业通过交易平台取得所需排污权指标，合计成交金额6662.47万元[2]。 二、《厦门市排污权有偿使用和交易管理办法》中的修订要点 2018年10月公布的《厦门市排污权有偿使用和交易管理办法》对原管理办法进行了修订，主要的修订要点包括： （一）细化排污权初始核定和交易 《厦门市排污权有偿使用和交易管理办法》修订稿（以下简称《修订稿》）中明确规定，在《福建省人民政府关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见（试行）》（闽政〔2014〕24号）（以下简称《试行意见》）实施前（2014年5月23日实施）依法建成投产或通过环境影响评价审批的工业排污单位，其初始排污权根据现行国家和地方污染物排放标准、环境影响评价批复和企业实际产能规模等情况进行核定，根据污染物总量控制要求等进行分配。原稿中只说明初始排污权依据《厦门市主要污染物排污权指标核定管理办法（试行）》进行核定，根据主体功能区划、产业布局和污染物总量控制要求等进行分配。 由于国家和地方对于排污权交易逐渐重视，以及对于企业环评的结果愈加精确，排污权的初始核定越来越依赖环评结果，同时也考虑到国家及地方规定。《修订稿》新设规定，《试行意见》实施前已通过环境影响评价审批的建设项目，其配套建设的环境保护设施未经验收或验收不合格的，暂不予分配初始排污权；在厦门市域内搬迁的项目，原项目的排污权指标可划转用于迁建项目建设，迁建项目的新增排污权应通过交易取得。另外，删除了“工业排污单位新增排污权四项主要污染物指标总和小于1吨/年的，可豁免购买排污权及来源确认”的规定。表明政府考虑了排污权交易在实务操作中所遇到的问题，并且对于企业初始排污权的分配要求更加严格，督促企业落实环保政策。 （二）政府无偿收回并纳入储备的排污权范围缩小 管理办法原文中规定，对于“十二五”以来工业排污单位（或生产线）在厦门市域内搬迁，其无偿取得的排污权超出迁建所需的部分，政府可以无偿收回并纳入储备。《修订稿》中删除了该条规定。这表明在“十二五”以来在厦门市域内搬迁的工业排污单位（或生产线）可以继续使用其无偿取得的超出迁建所需的部分，一方面缩小了政府无偿收回并纳入储备的排污权范围，另一方面，搬迁企业可以使用或交易多余的排污权，减轻了企业的排污负担。 （三）强化储备排污权出让原则 《修订稿》中新增规定：储备排污权禁止出让给严重失信生产经营者，包括但不限于失信被执行人、被环保部门评为“环保不良”等级和政府相关部门确定的联合惩戒对象。将排污权交易与信任机制相结合，使严重失信生产经营者不能参与储备排污权出让，有利于规范排污权有偿使用和交易机制，促进排污权交易的良性发展；另一方面，排污单位为获取储备排污权出让权力，将加强信任机制建设，有利于引导企业诚信经营。 （四）将小微排放项目纳入储备排污权出让范围 《修订稿》中明确规定：储备排污权优先保障我市集中供热(气)及重点发展产业项目建设，其他市级及以上重点项目和小微排放项目可从储备排污权中协议出让。其中，小微排放项目是指新(改、扩)建项目须申购的4项主要污染物排污权指标同时满足化学需氧量≤0.3吨/年、氨氮≤0.05吨/年、二氧化硫≤0.2吨/年、氮氧化物≤0.2吨/年的建设项目，协议出让价格是按照厦门市上季度相应指标市场价的加权平均值。将小微排放项目纳入储备排放权出让范围，并给予一定的优先保障，为小微企业的发展提供了有力的支撑。截至2018年9月，厦门市储备排污权共出让保障194个项目建设，其中8个为市重点项目，186个为小微排放项目[3]。 三、对发展排污权交易市场的政策建议 （一）福建省应坚持创新改革，建立全省统一的排污权交易市场 福建省政府始终坚持“全省一盘棋”，出台了多个管理办法和指导文件，致力于建设统一制度、统一市场和统一平台的排污权交易体系。在此背景下，厦门市作为福建省内率先启动工业全行业排污权交易的重点市场，其制度建设和改革创新颇有成效。应当始终坚持市场化交易机制，形成市场化价格，提高企业的参与度和活跃度。完善全省排污权交易统一市场，引导排污权指标跨流域、跨区域流转。进一步强化改革，简化流程和手续，优化服务。目前全省已设计出多种交易方式，如网络竞价、协议转让、买方挂牌、储备出让等，其中网络竞价在线操作，免收交易费用，耗费时间短，信息透明度高，是值得鼓励推广的交易方式。 （二）积极开发排污权金融工具，规范绿色金融产品 排污权交易市场试点省份和非试点地区已探索过以排污权为标的的绿色金融产品创新，其中较为普及的是排污权抵押融资、排污权质押融资、排污权回购和排污权租赁。就厦门市当前情况来看，排污权融资业务主要聚焦在抵押贷款和租赁方面。应当建立更加有效的登记及公示系统，进一步完善市场化的定价机制和融资相关管理办法，规范金融产品，并探索新的排污权融资业务，让排污权成为“流动的资本”，拓宽企业融资渠道，减轻企业资金压力。 （三）加强与其他省份的交流协调，为打造全国统一排污权交易市场做准备 目前各省（地区）在建立“具有地区特色”的排污权交易体系，各省（地区）多样化的交易规则和交易价格不利于排污权全国范围内跨省市流转和扩大排污权市场规模。应当加强各省份和地区之间的交流协调，致力于达成基本一致的交易制度总体框架，各地区可根据自身情况制定细化的管理办法，为未来形成全国统一排污权交易市场做准备。 （四）与环保税积极配合协调，避免过多增加企业负担 环保税作为一项法定税，具有强制性，任何排污主体都必须缴纳。相比之下，排污权交易的灵活性高，应当配合环保税的实施。两者从设立理念上来说并不矛盾，环保税还能弥补排污权交易涉及范围小和污染物种类少的缺陷，但这种“弥补”如果不能合理设置界限会使企业重复支付，加重企业经营负担。因此，应当制定相关政策来确立环保税与排污权交易的配合机制，合理设置环保税的征收范畴，对已购买排污指标的企业进行一定的税收减免，或适量降低排污权定价，在控制污染物排放的同时也避免过多增加企业负担。 （编辑：Nicola） |
