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排污许可证制度的发展情况和政策建议

来源:中央财经大学绿色金融国际研究院 作者:崔莹 钱青静 人气: 发布时间:2019-11-05 19:47:26

排污许可证制度最初在瑞典出现,后经过多个国家的实践探索,现已成为国际通行的一项环境管理的基本制度,对规范企业排污行为、改善环境质量具有重要作用。本文将介绍排污许可证制度的国内外发展情况,并提出政策建议。

一、排污许可证制度国际进展

发达国家在排污许可证制度建设方面要早于中国,且发展较完善。污染物排污许可证制度实施效果较为成熟的国家为瑞典和美国,但两国的发展侧重点不同。瑞典更注重排污许可资格申请、申请流程和审查等具体规定,将排污许可证制度与其他环境管理制度衔接起来;美国则将排污权交易作为发展核心。

(一)瑞典排污许可证制度发展历程

瑞典是最早应用排污许可证制度的国家。1969年,瑞典颁布《环境保护法》,在法条中对许可证制度的适用范围、申请和审查、以及获得者的监督管理做出规定。1995年瑞典修订了《环境保护法》,用30多个法律条文对排污许可证制度做出详细的规定。1999年,更名后的《瑞典环境法典》对许可证制度做了全面、严格的规定,建立了完备的制度体系。此外,为保证排污许可证制度的有效运行,瑞典对环境监管制度、环评制度、环境补偿制度等配套制度进行了完善。

瑞典搭建了全过程的监管体系,构成了管理部门、社会及企业全层级参与的监督与自我监督机制,设立了国家环境最高法庭、区域环境法庭等,专门审理环保案件,监督法典的执行。严密的法律法规设计使得相关部门的执法更加权威,在执法手段上保证了排污许可证制度的落地。瑞典对企业采用环境综合排污许可的管理制度,全面控制和防止企业对环境的污染。全过程监督管理的方式能够保证企业从建设阶段就关注自身对环境的影响,从源头促进环境治理。

(二)美国排污许可证制度发展历程

美国排污许可证制度的建立也是先通过立法奠定法律基础。1977年美国在修订《清洁空气法》时首次提出预建许可证制度,且在随后的诸次法律修订过程中不断优化排污许可证制度。此外,美国制定了国家空气质量标准、固定源排放标准、空气质量监测导则等一系列的标准规范,发布了排放清单、排放因子等一系列相关基础数据。整个政策、法规、标准体系技术导向明显,行业划分细致,结合州的实施计划、许可证制度等政策措施,对固定源和移动源分别进行控制,形成了较为完善的环境质量管理体系。

美国对于排污许可证的核发有着严格的规定。以大气排污许可证为例,核发是根据排放潜能是否达到设定的门槛值确定的,如果环境质量没有达到要求,则要承担削减排污量的义务,以满足环境保护要求。企业在实行许可证制度时必须做好在线监测和人工监测,做好排污量、排污浓度等方面的记录,并定期向政府部门报告,接受公众的监督。

二、排污许可证制度国内进展

中国从上世纪80年代开始排污许可证制度的探索,经过30多年的发展,初步形成了“以总量控制为目标、多种污染物综合许可、一证式管理”的现行排污许可制度。

1985年上海市黄浦江水资源保护区率先试行排污许可制。1987年,作为一项新的环境管理制度,开始在部分城市水污染防治领域开展试行工作。1988年3月,我国发布了《水污染排放许可证管理办法》,确立污染物排放总量控制的核心理念。1989年第三次全国环境保护会议上正式提出实施排污许可证制度,该制度也被列为我国环境污染防治政策的核心“八项政策”之一。此后,《淮河流域水污染防治暂行条例》、《水污染防治法》等文件都对排污许可证制度做出相应的规定,但由于期间法律定位不明、管理缺失、部门协同度不高等原因,该制度在我国的发展进程缓慢。

2000年后我国开启排污许可证制度的进一步探索,多部门发布了文件。2000年4月,全国人大常委会对《大气污染防治法》进行修订,原则性规定了大气污染物排放许可制度。2004年,我国为探索以环境容量为基础、以排污许可证为管理手段的“一证式”污染防治管理体系,原国家环保总局发布了《关于开展排污许可证试点工作的通知》,在唐山等六地市开展试点工作。但在实践中各地发证工作进展缓慢,政府不积极、企业不重视,除局部地区外,许可证的实施对于区域环境质量的改善并未产生直接作用 。2008年2月,全国人大常委会修订《水污染防治法》,明确规定对水污染实行排污许可制度。

党的十八大以来,我国高度重视生态文明建设,排污许可制度作为生态文明建设的一项关键措施也得到重视。《环境保护法》、《控制污染物排放许可制实施方案》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》等政策明确了我国排污许可立法的基本方向和主要内容。原环境保护部于2016年12月发布了规范性文件《排污许可证管理暂行规定》,对排污许可的适用对象、许可证内容、实施程序、监督等问题做出了具体规定。2018年1月,原环保部印发《排污许可管理办法(试行)》,规范了许可证核发程序等内容,细化了环保部门、排污单位和第三方机构的责任。

三、排污许可证制度的中外异同

通过国内外排污许可证制度发展历程对比可看出,中国与国外排污许可证制定既有相同之处也有差异。相同之处在于,均需要完善的法律法规保障。无论是经验成熟的瑞典还是制度完善的美国,排污许可证制度都是以明确的法律法规作为支撑的,而中国近些年也在不断加强相关法规建设。另外,这一制度都是由政府主管部门主导、企业申报,具有强制性,政府部门在排污许可证制度实施中扮演至关重要的角色。

国内外排污许可制度的主要差异在于:对于排污企业的监管方式不同。瑞典监管方式主要是综合排污许可管理,实行“一厂一标”的模式,重点行业重点监管。美国则根据污染物种类、排放量、排放特征和对环境及人体的影响程度,采用不同的许可证类型和监管模式。中国排污许可证管理是以污染物排放达标为目的。

四、推动排污许可证制度发展的政策建议

(一)健全排污许可的监管体制

政府应健全监管体制,可以采用环保部门监督为主,社会组织和公众参与监督的多元化监管方式,体现政府监管的强制性和指导性,同时用激励性引导方式充分发挥企业自我监督和公众监督的作用。执行上可以采用上级负责制,如美国排污许可证的核发主体是联邦环保局,但是具体实施由各州的环保局执行,各州环保局受联邦环保局的监督,严格按照排污许可证所记载的义务执法。这种垂直管理模式更有利于各级政府配合环保部门的监管工作,防止地方政府对当地排污企业采取地方保护主义。同时,要加强排污许可的全方位、全流程管理,特别是对于事中事后管理。将事前审查的严格程度逐渐过渡到事中管理,事前只需符合国家、地方法律法规和产业政策即可发证,证后监管应严格将企业承诺与实际影响结合起来,制定相应的惩罚手段,促使企业“依证排放”。

(二)整合环境评价与排污许可证制度

现有的环境管理制度存在一定程度的重复和交叉,增加政府和企业的负担。政府应整合和统一现有环境管理制度,构建以排污许可证制度为核心的固定污染源管理制度,推进“一证式管理”的建设。具体可将环境影响评价制度与排污许可证制度进行整合,实行联动的管理机制,实现环境评价和排污许可在宏观管理层面和具体行业层面的衔接,并实现两者信息平台的有效衔接。对于已经取得排污许可证的主体,其后续实施的改造或者扩建也要进行环境影响评价,并且前期的排污行为将影响到后期的评价,如果前期的排污行为不符合排污标准或者是超过了排污总量,都应当得到不合格的评价,进而不允许排污。通过对环境管理制度的有效整合,可以使排污许可制度运行更加顺畅,充分为生态文明建设服务。

(三)做好与排污权交易的衔接工作

我国大多数省份都开展了排污权交易工作。理论上来说,排污许可证制度是排污权交易的前提条件,政府通过颁发排污许可证的方式将排污权分配给相关污染排放企业,企业根据预期需要排放量进行排污权交易。但在实际操作中,两者还没有实现良好衔接,主要体现在排污指标、工作范围和期限三个方面。

为实现两者的有效衔接,建议一方面要建立健全相关政策,加强技术指导。在制定排污权交易管理办法实施细则时,充分考虑排污权交易和排污许可制度的衔接问题,明确衔接原则和衔接方法,为实际操作提供理论指导。同时也要加强对各地衔接工作的技术指导,排污权交易和排污许可制度在指标量、期限上的衔接涉及到大量复杂的核算,核算的准确性将关乎经济成本,对衔接工作开 展进度和开展程度都有重大的影响。另一方面,地方政府要加强对衔接工作过程的监控和监管。如对于排污指标量的确定,政府需秉承公正、客观的原则,严格审查企业排污指标的核算,监测企业排污情况和排污权交易情况,根据企业预期排污量和实际排污量之间的关系进一步确定企业下一年度的排污指标。各地应当建立排污权交易管理平台,对企业的排污许可指标和排污权交易情况进行统一管理,积极推进两者的衔接工作。

作者:

崔莹    中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

钱青静 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

(编辑:逍遥客)

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