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中国环境治理概念模型:一个新范式工具

来源:武汉大学环境法研究所 作者:王曦 人气: 发布时间:2020-03-12 13:19:43

摘要:当前,我国生态文明制度建设任务繁重,需要立法者、管理者和研究者探索环境治理研究的新范式,从整体视角考察和研究环境治理(包括其主体、互动和规则)。本文在结合经济学、法学、政治学等多学科理论与我国国情的基础上,提出了中国环境治理概念模型,为探索环境治理研究的新范式提供了一个有用的理论工具。模型围绕着消除企业生产和经营所产生的环境负外部性这个目标,对环境治理的主体(企业、地方党政、第三方主体)、主体间关系(规制关系、督政关系、督企关系)和规则对主体间关系的影响做了高度的抽象和概括。它逻辑自洽并具有坚实的理论基础,可供环境治理各方主体和研究者参考使用。

关键词:环境治理;主体;规则;概念模型;理论工具

环境治理是各方主体为了绿色发展目标而在环保问题上的互动。这种互动是它们之间在规则之规范下的博弈。因此,环保主体互动与规则的关系问题就成为环境治理的一个中心命题。对于环境治理制度建设而言,这个命题具有顶层设计的价值。对于当前我国环境治理研究(包括环境法研究)而言,这个命题具有范式创新的意义。从整体上把握环保主体互动与规则的关系,既是制定正确的环境政策和法律的前提,也是环境治理研究的应然进路。如何着手研究这个命题是一个重大的理论挑战。本文引入一个有一定研究和应用基础的理论工具——中国环境治理概念模型,以期为应对这个挑战做出微薄贡献并求教于同仁。

中国环境治理概念模型简介

模型是具有原型即研究对象的相似特征的替代物,是对包括系统或过程在内的研究对象的简化、抽象和类比的表达,常被用来描述事物或社会现象的主要特征和变化规律。本文推介的模型所模拟和表达的是中国环境治理这一社会现象,模式图示如图1所示:

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模型分析

中国环境治理概念模型由一个等边三角形和环绕它的三个圆圈组成。模型中等边三角形的三个角、三条边和三角形外部的三个圆圈分别代表我国环境治理中的三方主体、三种关系和三种规则。

1、三个角(三方主体)

从三角形的右下角开始,顺时针方向旋转,三个角分别代表企业、地方党政、第三方主体。

(1)企业

在这个模型中,企业一词取其广义,指的是环境规制的对象即被规制者和第三方主体监督的对象即被监督者,包括企事业单位和个体工商业者。这里的“监督”也取其广义的定义,包括规制以外的来自第三方主体的各种形式的监督。企业之所以处于这种地位,是因为它们的生产和经营往往带来污染等环境问题,从而成为环境问题制造者。企业的污染是环境治理主体之间发生互动的“源头”即原因所在。因此,从消除污染等企业引起的环境负外部性的角度看,企业的角色是被规制者和被监督者。当然,我们必须承认和尊重企业的另一面,即他们同时也是社会物质财富生产者和产权所有者。作为环境治理的主体之一,企业的这两重性值得规制者即政府全面考虑。

(2)地方党政

地方党政在环境治理中的地位和作用在2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》中得到明确,文件首次规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责,党委和政府主要领导成员承担主要责任”。在环境治理中地方党政具有双重角色。其一是规制者。规制企业,防止、减少和消除由于企业违法排污而导致的“市场失灵”和环境负外部性是地方政府的基本职责。其二是规划者。地方党政是地方经济发展的规划者和领导者。值得注意的是,如果发展观不正确,地方政府可能规制不力或者规划失误,近年开展的中央环保督察和中央生态环保督察揭露了不少这样的例子。所以,地方党政的规制和规划都可能"失灵"。他们都可能沦为与违法企业一样的“环境问题制造者”。有鉴于此,地方党政也必须受到第三方主体的监督,这样才能够保障其在履行规制者和规划者职责时不至失误。因此,在环境治理中,地方党政既是“规制者”又是“被监督者”。这也是它们在此模型中的角色。

(3)第三方主体

三角形的上角代表的是除企业和地方党政以外的所有其他主体即第三方主体。第三方主体主要有上级党政、人大、检察院、监察委、公众(公民和社会组织)、新闻媒体、法院、人民政协等。尽管他们的身份和地位各不相同,但在消除和减少由企业带来的环境负外部性问题上具有共性,即均属于“监督者”。这种监督既包括督政,也包括督企。由于身份的不同以及监督的性质和形式不同,各个第三方主体发挥的监督作用也不一样。模型中的“上级党政”指的是县级党政之上的各级党政(不包括县级党政),如省级党委和政府以及中共中央和中央人民政府。在环境治理中,上级党政通过党内监督和行政监督来监督地方党政的环保履职。由于执政党的地位,上级党政除了做好督政和督企以外,还负有领导其他第三方主体进行监督的责任。这是第三方主体中作为监督者的上级党政的特殊性。模型中的“人大”是指县级和县级以上的人民代表大会。人大是立法者。其为环境治理各方主体制定行为规则,各方主体都必须在人大所制定的法律框架内活动。人大还是法律监督者,有权对地方党政的环保履职情况进行监督并拥有对地方政府主要官员的任免权。因此各级人大是模型中唯一一个兼法律规则制定者和监督者双重身份的主体。模型中的“监察委”是指各级监察委员会。他们是行使国家监察职能的专责机关。在环境治理中,这种监察表现为对地方党政公职人员环保履职情况的监察。在环境治理中,公众即公民与社会组织是监督地方党政环保履职和企业环保守法的最广泛、雄厚而基本的社会力量。而新闻媒体是监督地方党委环保履职和企业环保守法的不可或缺的舆论平台,能够促进社会环境道德水平的提升,从而促进法律法规和党规政纪的遵守。检察院既有权通过对地方政府提出检察建议和提起环境行政公益诉讼的方式对地方政府的环保履职进行监督,又有权通过对企业提起环境民事公益诉讼的方式对企业环保守法的情况进行监督。法院是居中裁判者。在环境治理中,法院通过裁判环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼起到对企业和地方政府的监督和制衡作用。由于司法裁判的终局性和强制性,法院不仅是一个第三方监督者,而且是一个最终的裁判者,其裁判具有国家强制力的保障。模型中的“政协”是指县级和县级以上的中国人民政治协商会议。通过建议和批评进行督政和督企,是人民政协履行其政治职能的重要方面。

2、三条边(三种关系)

在上述三方主体之间,围绕着环境治理目标的实现,存在着三种基本的互动关系。它们是规制关系、督政关系和督企关系,也可称为规制互动、督政互动和督企互动。在模型中,这三种关系分别由等边三角形的底边、左边和右边代表。

(1)规制关系

规制关系,又称管制关系,是因地方政府依法规制企业而发生的地方政府与被规制的企业之间的互动关系。在环境治理中这种规制被称为环境规制。环境规制的目的是将企业的环境负外部性减低到法定标准所容许的水平。达到这个目的或朝着这个目标运动的环境治理主体互动是良性的互动。反之则是恶性互动。

环境规制十分必要,因为企业的有些行为如向公共环境排放污染物的行为不为市场价格规律所调节。公共环境是一种公共品。它可为任何人免费所用。为节省生产成本,在缺乏有效的规则约束的情况下,企业倾向于将生产过程中产生的污染物排入公共环境,从而将治理污染的成本转嫁于社会。为了让企业对这种行为负责,即承担这部分它们应当承担的生产成本,只有靠规制即政府干预。政府以法定的强制性排放标准、税收和收费等手段约束企业,使之合规生产和经营,把生产和经营的负外部性内部化。因此环境规制是消除污染等负外部性的必要而基本的公共手段。

地方政府通过环境保护职能部门依法对企业的生产和经营进行监管,预防和控制其生产和经营过程中可能出现的环境负外部性。如发现企业有违反环保法律的情况,则对其采取行政干预措施如执法行动。地方党委虽无此职责,却有职责监督和保障合法行政监管与执法的实现。在环境规制上地方党委与地方政府同责。现行环境规制手段在各项环境保护类法律中有明确的规定,其中主要有环境影响评价制度、排污许可证制度、生态环境监测制度、生态环境保护综合行政执法制度、生态环境损害赔偿制度等。在现实中,环境规制不力是一个比较广泛存在的问题。地方政府环境管理中的不作为、慢作为都是规制不力的表现。某些地方政府甚至对违法生产和经营者采取姑息或放任的态度,则是放弃了规制职责。如果出现规制不力或放弃规制的情况,地方上的环境问题就得不到解决,环境规制就“失灵”了。如果环境规制失灵,它所应控制的以污染和生态破坏为表征的“市场失灵”和环境负外部性就将得不到控制。

在环境规制关系中,地方政府是规制的发起方,享有法律的授权并握有法律规定的强制手段。企业是被动的接受者,有接受政府规制的义务。但同时企业也是产权的合法所有人,享有法律授予的合法生产和经营的权利以及反对地方政府不当行政的权利。因此,环境规制关系是一种公权与私权的互动。环境规制关系的目的决定了它与其他两个关系即督政关系和督企关系相比更具基础性,是环境治理主体互动的重心和最终目的所在。其他两个关系都是为了保证环境规制关系处于良性状态而存在的。

(2)督政关系

督政关系指的是第三方主体对地方党政环保履职情况的监督。这种环保督政一方面是为了使地方党政勤勉履行其环保职责,做好环境规制工作;另一方面是为了防止地方党政在规划和招商引资等与环境有关的重大决策上失误。

环保督政十分必要。作为规划者,地方党政对地方经济发展做出规划并推动其实施。但由于发展观不正确等原因,一些地方党政在地方经济规划和招商引资等问题上往往决策失误,只重视规划和项目对地方GDP的带动,忽视其对地方环境、资源和生态的负面影响。在这种情况下,地方党政不幸沦为与违法污染环境或破坏生态的企业一样的“环境问题制造者”,以汚染和生态破坏为表征的“市场失灵”和环境负外部性不仅得不到控制,反而由于地方党政的决策失误而扩大了。近年来,中央环保督察揭露的很多事例表明,有些地方党政由于发展观不正确,没有正确处理经济发展与环境保护之间的关系,没有切实履行其环保管理职责。纠正地方党政环境规制不力和规划中的失误甚至乱作为要靠督政。只有把地方党政置于强有力的监督之下,才能保证地方党政更加认真切实地履行其环保职责。

由于第三方主体中各类主体的身份不同,它们的督政手段和途径也不一样。上级党政对下级党政的监督包括政府内部上下级之间的日常工作监督、上级党政对下级党政的政绩考核和行政监察,以及中央生态环保督察。此外,上级党政还负有领导其他各种第三方主体做好监督工作的责任。人大督政的主要形式是听取和审议地方政府环保工作情况报告和环保执法检查。从人大的崇高法律地位看,人大的环保督政工作还有很大的完善余地。中央和地方监察委对地方党政环保履职的监督往往与中央环保督查工作结合在一起。公众如公民和社会组织对地方党政环保履职情况的监督主要通过依法向负有监督职责的党政部门举报、向新闻媒体曝光、向检察院举报和在法院提起环境行政公益诉讼等途径实施。人民法院通过裁判环境公益诉讼案件而起到特殊的监督作用。人民政协通过有关环境问题的政协会议发言、专题调查活动、反映社情民意等途径发挥督政作用。

(3)督企关系

督企关系指的是第三方主体从环保角度对企业的生产和经营的监督。应当指出的是,在第三方主体中,由于环境规制的存在,上级党政、人大、监察委一般不对企业进行直接的实质性的监督。可对企业进行直接监督(例如批评)的,主要是公众、新闻媒体、检察院、法院、人民政协。

虽然与环境规制关系一样,督企的对象也是企业。但由于主体的身份、地位和监督的性质和途径的不同,督企关系与环境规制关系有很大的不同。公众的督企与环境规制平行存在。它与环境规制的区别首先在于监督主体的身份不同。环境规制的规制者是地方政府即公共权力主体,督企关系中公众如公民个人或社会组织只是私方主体。其次是监督手段不同。环境规制者享有法律授予的一系列强制执行权,而公民和社会组织不享有任何强制性权力。最后是监督作用不同。环境规制的作用是直接的,例如依法对违法企业进行罚款或财产扣押等。而公众的监督没有也不能有这种直接作用。公众能够做的,是依法通过党政机关、新闻媒体、检察院和法院对企业的生产和经营进行不同形式的监督。然而公众的督企具有独特的优势。与环境规制相比,公众督企的优势在于其低耗性、经常性和敏锐性。新闻媒体的督企通过社会舆论而发生作用。新闻媒体督企如果与公众督企结合起来,其影响力将被放大,企业受到的压力也将更大。检察院的督企是直接的。它通过对企业提起环境民事公益诉讼而发生。法院的督企是间接的,它通过法院在环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼中行使审判权而发生。

(4)三条边之间的关系

模型中等边三角形的三条边所代表的三种关系既是相互区别的,又是相互联系的。它们统一于环境治理的目的——消除企业的生产和经营所带来的环境负外部性。面对污染和生态破坏之类的“市场失灵”,环境规制是基本的应对手段,而督政和督企则是不可缺少的辅助手段。环境治理的理想状态是在有效的督政和督企之下的有效环境规制。这就是说,等边三角形的左边(督政互动)和右边(督企互动)都服务于它的底边(规制互动)。

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