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罗文君:论环境治理中的环保督政制度及其完善

来源:武汉大学环境法研究所 作者:罗文君 人气: 发布时间:2020-03-12 14:07:21

在我国环境治理中,环保督政制度是确保地方党政切实履行环保职责的一种重要制度。它主要表现为中央对地方党政和地方党政的上级对下级履行环保职责的监督。在环境治理主体之间的各种互动关系中,这种督政制度具有独特的不可缺少的作用——确保地方党政切实履行环境规制职责和领导地方绿色发展的职责。对于负有促进经济发展和环境保护双重职责的地方党政来说,环保督政是一种不可或缺的制度安排。本文试图在“环境治理概念模型”框架下,结合我国环境治理实践,讨论国家如何建构和完善现有的环保督政制度,从而确保地方党政认真切实地履行环保职责,提高环境治理效能。

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环保督政的制度逻辑

在环境治理中,环保督政制度有着深刻的制度原因。制度是一种激励和诱导机制,它构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。近年来,中央环保督察揭露的很多事例表明,有些地方党政没有正确处理经济发展与环境保护之间的关系,没有切实履行其环保职责,因而导致地方上出现严重的污染和生态破坏问题。克服这种地方党政在发展模式上的偏颇,除了对地方党政干部进行生态文明观的教育,建立和完善环境保护法律法规以外,还需要建立监督其环保履职的督政制度。纠正地方党政环境规制不力和规划失误甚至乱作为的现象不能没有来自上级的监督。只有把地方党政的环保履职置于强有力的监督之下,地方党政才会认真切实地履行其环保职责。环保督政一方面是为了使地方党政勤勉履行其环保职责,做好环境规制工作;另一方面是为了防止地方党政在规划和招商引资等重大决策上的失误。因此,环保督政关系着国家环境治理目标的实现,是我国生态文明制度建设中的一项重要任务。

我国的环保督政属于党和政府的内部监督,有着独特的制度优势。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。环保督政就是这种党和政府的自我净化、自我完善、自我革新和自我提高的制度。在公权力的运行中,内部监督是防治权力滥用的必要手段。党政内部监督可以充分利用体制优势来达到监督的效果。在我国,从中央到地方,不同层级的党组织与政府组织相依并存,共同配合,形成一种复合政治结构。党政体制作为一个复合体,既超越了政党组织的逻辑,也超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合起来,自我生成了一种新的逻辑。这种体制使政党结构巧妙的“嵌入”政府的结构,借此可以充分实现党的领导作用,并通过党内组织内部的动员,来完成对政府及其他外部环境的互动,从而顺利完成国家包括环境治理在内的各类公共事务的治理目标。

党是我国环境治理的领导力量。随着我国快速工业化过程中伴生的生态环境问题日益突出和严峻,环境治理议题日益提上党的重要议事日程。2012年,党的十八大正式将生态文明建设列入社会主义事业“五位一体”的总体布局,将环境治理的重要性提升到前所未有的高度,我国的环境治理从此掀开新篇章。此后,党领导我国在生态文明建设的思想理论和制度建设方面不断探索,生态文明建设及美丽中国目标写进了《宪法》,生态文明建设被增加为国务院的职权。这些都为环保督政提供了充分的思想基础与制度依据。

环保督政的关键制度抓手

进入新时代,党和国家在环保督政制度建设上进行了不懈探索。其中最为重要的是三个方面的制度建设:强化地方党政生态环境主体责任、加大干部政绩考核制度中的环境指标权重和建立中央生态环境保护督察制度。这三个方面的制度在内在功能上形成一套完整的激励机制,对各级党政,尤其是地方党政的环保履职起到了极大的推动和保障作用。

强化地方党政生态环境主体责任

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅(以下简称“两办”)颁布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称“《办法(试行)》”)为环保督政提供了一个基本手段。《办法(试行)》首次明确了地方党委的环境治理主体责任,规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责,党委和政府主要领导成员承担主要责任”。这一规定改变了长期以来环保法律法规只规定地方政府对地方环境质量负责,而地方党委并没有被纳入问责的不合理局面。《办法(试行)》在性质上属于党内法规。它对党员规定了比法律更加严格的责任。对于规范和约束党员和党员干部的行为而言,它甚至比法律更有效。《办法(试行)》对地方党政的环保履职规定了史无前例的严厉责任,如“党政同责”、“一岗双责”、生态环境损害责任终身追究制等。这对地方党政而言,无疑形成了重要的负向激励,使其不敢轻易忽视或马虎地对待其环保职责。

加大干部政绩考核制  度中的环境指标权重

在政府行政过程中,组织目标的实现与组织为官员个体提供的激励规则密切相关。个体目标构成官员行为的心理基础,制度规则形塑个体行为。有学者研究指出,我国经济增长的“奇迹”背后的制度密码就是以GDP增长率为核心的干部政绩考核制度。这一制度对于地方党政致力于经济发展发挥了重要的正向激励作用。然而也正是由于这一制度中缺少对环境指标的考虑,导致了地方官员只关心任期内的经济增长,忽视了环境保护,因而产生了严重的环境污染和生态破坏问题。这实际上形成了一种激励的扭曲。为了改变这种情况,党中央抓住了改善干部政绩考核制度这个“牛鼻子”,在干部政绩考核中不断加大环境指标的权重,以此激励地方官员重视环保履职。2016年,两办颁布《生态文明建设目标评价考核办法》,明确规定对省级党政主体进行生态文明建设目标评价考核,强调将考核结果作为各省、自治区、直辖市党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据,并拓宽了考核结果的运用范围,强调要将考核结果与领导干部自然资源资产离任审计、领导干部环境保护责任离任审计、环境保护督察等结合起来形成考核报告。对考核不合格的地区,进行通报批评,并约谈其党政主要负责人,提出限期整改要求;对生态环境损害明显、责任事件多发地区的党政主要负责人和相关负责人,包括已经调离、提拔、退休的都要依照规定追责。这对党政官员而言无疑是上了一道非常严厉的“紧箍咒”。

实行中央生态环境保护督察制度

中央生态环境保护督察制度是近年来我国发展的一项监督地方党政环保履职的重要制度。2016年1月,原国家环境保护部牵头,与中纪委、中组部共同组成多个中央环境保护督察组,代表党中央、国务院分赴全国各省、自治区、直辖市开展环境保护督察(简称“第一轮督察”)。这项督察对地方党政的生态环保认识是否到位、产业淘汰是否执行到位、污染事件是否有效处理、执法是否积极等问题进行实地检查,并针对暴露出的问题,列出整改问题清单,规定明确的整改时间。第一轮督察问责了1.8万多人,解决了8万多件生态环境问题。2018年中央又启动第一轮督察“回头看”,追责了6219名领导干部,推动3万多件生态环境问题解决。2019年6月,两办颁布《中央生态环境保护督察工作规定》,明确规定了督察的形式和方法、程序和权限、纪律和责任,使督察制度正式常态化、规范化。在功能上,中央生态环境保护督察制度发挥着负向激励作用,它通过强有力的问责促使地方党政官员认真履行环保职责。

环保督政制度的完善

当前,国家生态文明建设正处在“压力叠加、负重前行”的关键期,地方环境治理实践中面临的任务数量和工作难度前所未有地增长,迫切需要地方党政切实履行环保职责、提高环境治理效能。因此,我们需要进一步完善环保督政制度,为确保地方党政环保履职提供更有效的监督。

加大干部政绩考核制度中  生态文明建设的指标权重

干部政绩考核制度将环境治理公共目标与地方官员的切身利益有机的结合起来,对于地方党政环保履职起着重要的激励约束作用。当前我国正在生态文明建设的关键时期,需要与时俱进地调整干部政绩考核制度,增加制度中有关生态文明建设的指标权重,以此督促地方党政重视生态文明建设。尽管2016年,两办专门制定了《生态文明建设目标评价考核办法》,但是《办法》的适用对象限于省级党委和政府,对于其他层级的地方党政则不能适用。由于没有反映生态文明建设的环境指标考核约束,实践中,有一些地方党政仍然只重视地方的经济增长速度,忽视地方环境、资源和生态的保护。2019年,中共中央通过修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》,规定在选拔考察领导干部时,要将统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,深入贯彻新发展理念、推动高质量发展、生态文明建设取得的实际成效作为考察评价的重要内容,防止单纯以经济增长速度评定工作实绩。《条例》的出台意味着应该及时调整地方党政干部政绩考核制度,适时增加生态文明建设的相关环境指标权重,将考核结果作为地方党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据,对于考核不合格的,要建立严厉的问责。只有如此,方能有效引导地方党政官员重视生态文明建设。

完善生态环境问责党内法规

党内法规兼具政治纪律与法律的双重属性,是地方党政承担生态环境责任的重要规范和依据,是环境法治体系的有机组成部分。从功能上看,党内法规是党员激励机制的规范载体。新时代以来,党中央坚持全面从严治党、依规治党,大力加强党内法规制度建设。如上文所述,在环境保护领域,党中央相继制定了一系列党内法规。这些党内法规成为国家环境法律的重要补充。然而,从法治建设的高度审视,党内法规还存在诸多需要完善的方面,如责任标准不统一、责任过重、程序不公开等问题。当前,地方环境治理实践中面临的任务数量和工作难度前所未有地增长,地方党政的环境治理任务很重。在这种情况下,有必要继续在制度上保持甚至加强对地方党政干部环保履职的问责,保持甚至加强对不当行政行为的负面激励。如果不建立合理的追责规范,既减损法治权威,也减损广大党员干部环境治理的积极性。因此有必要根据我国环境治理的实际情况,进一步细化和规范对地方党政官员环保履职的问责制度。当前应重点从以下几方面完善有关生态环境问责党内法规:一是加强党内法规与国家法律衔接协调,避免责任复合与标准不统一;二是在设置党员干部的责任时坚持比例原则和合理原则;三是完善责任主体的知情权、陈述权、申辩权等程序规范。

建立地方党政环境 治理行政容错机制

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,地方党政环境治理任务繁重,既包括对传统大气、水、土壤、固废等各类污染防治,也包括对自然保护地、流域水生态系统、生样多样性等各类生态保护和修复,还包括产业结构调整、种植结构布局等绿色发展问题。这些问题的解决都需要地方积极创新,将国家的绿色发展大政方针、政策法规与本地区的实际情况结合起来,积极寻找解决方案。但现有的环保督政制度体系呈现出“重惩罚、轻奖励”的不对称结构特征,即偏重负激励,正激励不足。在“重惩罚、轻奖励”的激励机制下,地方党政干部在决策过程中,往往首先考虑的是如何规避环境责任风险,对于存在一定风险的环保履职改革创新则踟蹰不前,更别提因地制宜地创新。近年来我国一些地区出现的“环保一刀切”等现象就是证明。为了改变这种局面,建立合法的地方党政行政容错机制是必要的。行政容错机制是指对地方党政干部在环境治理改革创新中没有达到预期目标甚至造成一定损失的“错误”行为免于追责的一种激励机制。这个机制的本质是鼓励地方党政官员在环境治理中积极作为和创新。行政容错机制是对“重惩罚、轻奖励”的不对称激励机制的一种平衡与协调,是环保督政激励机制的完善和进步。

结语

地方党政是环境治理的基本主体,地方的环境治理效能直接关系着国家生态文明建设目标的实现。环保督政在推动和保障地方党政环保履职,提高地方党政环境治理效能方面发挥着不可或缺的重要作用。地方党政的生态环境主体责任、地方党政干部政绩考核制度、中央生态环境保护督察制度是环保督政的基本手段和制度。在生态文明制度建设的关键期,应该强化干部政绩考核制度,加大反映生态文明建设的指标权重,建立健全地方党政环境行政行为容错机制,完善生态环境问责党内法规,如此促进地方党政履行环保职责,提高环境治理效能。

编辑:蓝枫

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