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工业园区已占到如此大的经济体量，但行政管理机制仍然模糊——对上分属于科技部、商务部、工信部、环保部等多个部门管理，对下没有执法权，只是机构而非机关，这是导致环境管理难的根源。 已有的工业园区相关制度主要围绕产业发展和土地利用展开，涉及这两类问题的措施具体且系统。而直接针对环境管理的政策较少，且呈现出较为显著的管制型特征，表现为“自上而下”的管制和“结果导向”的考查。 2018年伊始，一组工业园区数据引人注目。 根据环保部通报，截至2018年1月底，全国共有涉及废水排放的省级及以上工业集聚区2356家，建成污水集中处理设施和安装自动在线监控装置的完成率分别为94%和91%。 这是一份《水污染防治行动计划》(简称《水十条》)的成绩单，大限是2017年底。逾期未完成的，将一律暂停审批和核准其增加水污染物排放的建设项目，并依照有关规定撤销其园区资格。 根据通报，北京、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、广西、四川等9省份已全部完成任务。其余22省份和新疆生产建设兵团共计208家省级及以上工业集聚区未按时全部完成。 自1979年第一个蛇口工业区挂牌以来，中国工业园区种类繁多，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、出口加工区、保税区等多种类型。 “十二五”期间，工业园区作为产业集聚地，贡献了中国GDP的近50%。东部沿海地区的工业产值超过50%来自园区，西部地区的新增产值50%来自园区。 规划环评未完成、超标排放……快速、粗放的发展背后，工业园区逐渐沦为污染集中区，中央环保督察中频被点名。笔者统计2011-2015年间环保部公布的环境案件中，由于工业园区内企业造成的环境污染案件数量逐年递增，在所有案件中占比由20%上升至34%。 工业园区已占到如此大的经济体量，但行政管理机制仍然模糊——对上分属于科技部、商务部、工信部、环保部等多个部门管理，对下没有执法权，只是机构而非机关，这是导致环境管理难的根源。笔者长期关注工业园区的环境管理，试图从工业园区的污染特点和外部政策，梳理出难点和建议。 闭合性的内部管理 工业园区是通过行政手段划出的一块区域，聚集各种生产要素，工业集约化，企业享有园区内的特殊政策，也具有共同的排污特征。 ——地理区域性。企业地处同一园区，共享公共基础设施，例如集中供热、供电、污水纳入公用管网，执行相同的环境质量和污染排放标准。 ——同行业属性。企业若处于同一行业内，如纺织、汽车行业等，其原辅料使用、工艺使用、特征污染物等具有相似性。 ——供应链的关联性。若企业产品或工艺存在上下游关系，污染物会在企业之间传递，上游企业的污染易转至下游企业的管理成本。 可见，园区内的企业在治理污染中，“单打独斗”较难达到最佳目标，需要借助企业之外的环境管理，但相对应的园区环境管理机构却不尽完美。 目前工业园区主要包括管委会、企业型和混合型三大类体制，且绝大多数采取的是管委会模式。 在管委会模式中，园区管理机构作为当地政府派出机构，具有较大的经济管理权限和相应行政管理职能，但不具备处罚企业的职能。大部分园区没有专门负责环保工作的独立队伍，在调研过程中发现，有的只由三四个人兼职管理环保。 2018年5月，《江苏省开发区条例》将施行，这是中国第一部省级“园区法”。而国家级独立的开发区法律法规仍然缺乏，这导致管委会没有相应的监督权和执法权，也就没有相应的执法队伍。
《江苏省开发区条例》 图片来源 | 江苏人大网站 另一方面，园区管理者直接对接各级政府部门，得到授权较大，全权处理区域事务，从而表现为：闭合性——管理决策内部化;集中性——除了主要领导由城市政府或更高一级机构任命外，一般管理人员由园区自己决定;矛盾性——园区市场的盈利性和作为管理者的公共性之间的矛盾。 理论上，园区规划可以指导工业园区选址、定位和发展趋势。但在实际操作过程中，有的管理机构对园区环境规划的准入条件缺乏认识，为了满足经济发展，千方百计引入各种企业甚至降低环境准入标准，突破了当地环境容量。 不少工业园区已经逐渐提高环境准入标准，但由于产业转移，仍有园区管理者对高污染、高耗能的企业开绿灯。从环评的执行率看，根据环保部2015年对全国162个工业园区的督查，规划环评编制率和项目环评“三同时”执行率分别只有50%和61%。 而且，由于对中小型废弃物利用的企业扶持政策较少，园区对于配套的中小废弃物企业重视不足，导致园区内未形成有效的循环经济，一些循环经济园区名不副实。 最终，园区内部缺乏专门机构、闭合性和集中性的管理又导致信息公开缺乏，第三方平台和公众难以参与，近年来引发了众多环境群体性事件。
“自上而下”、“结果导向”的外部政策 中国对工业园区的环境管理并不算晚，并伴随环保问题越发重视而不断完善。 早在1993年，当时的国家环保局即对工业园区的区域环评和污染物控制提出了目标。2013年，“十八大”将建设生态文明作为“五位一体”治国思路，多个部门都参与到园区的绿色化建设中。查阅环保部等各部委网站及相关年鉴，到2015年，笔者选取了64项关于工业园区的代表性环保政策进行分析。 分析发现，相关制度主要围绕产业发展和土地利用展开，涉及这两类问题的措施具体且系统。而直接针对环境管理的政策较少，且呈现出较为显著的管制型特征，表现为“自上而下”的管制和“结果导向”的考查。 一般来说，环境政策工具类型分为命令控制型、经济激励型和自愿型，这64份文件中，三者占比分别为64.1%、31.9%和4%。 这与国内环保注重管制型思路一致。64份文件中，命令控制型工具中以目标规划和指标体系类最多，比如“法规”“环评”“规划”等词汇的出现频次达到30%。 虽然这有助于管理人员完成既定目标，但与园区内的产业环境管理发展过程等结合不够。 比如，大部分环境政策针对的是末端控制，中间产品或副产品的管理没有控制。即使提及也大都是定性考察，更没有重要性的排序。 同时，过于偏重宏观性的政策管理，例如规划、理念、计划等，忽视了园区作为地区性经济聚集区的特性，对于“园区与地方政府的关系”“园区政策与上层政策之间的协调性和包容性”等问题少有提及，这就造成了在园区的实际管理过程中，诸如“产城矛盾”等问题，无法在园区内部解决，也难以与当地的环境行政主管部门联动。 经济激励型政策占31.9%，比例不算低，但主要是用于环境质量改善税收的补贴政策，若把关不严，容易造成部分企业以“绿色”或“新能源”的招牌进园而“骗补”。 在人、财投入方面，相关政策占比仅为5.1%和4.7%，容易导致顶层设计上有很好的制度框架，但缺乏配套的人财实施计划，政策落地难。排污权交易可以提高企业的主动性，目前工业园区内替代政府进行环境资源交易市场组织者和中介的机构还较为缺乏，配套的政策也不多。 像入园前签订环保协议等自愿型政策更少，仅占比4%。这导致实现企业主动性不够，且难以培育环境监测、“环境医生”第三方环境服务市场。 一园一策，量身定制 工业园区的管理之难，根源在于园区的管理过程缺乏有效管理，在政策设计层面没有进行有效分析。加强工业园区的环境管理，有以下建议。 首先，要完善园区环境管理的统筹性，突出园区环境管理的个性化。为了避免多部门管理造成的责任主体模糊，建议国家层面设立专门统一的园区协作平台，统筹政策的制定主体，环保部、水利部、工信部等专业主管部门能信息共享、职能协作。 另外，园区一直没有专项法律依据，建议逐步从法律法规、技术细则、行业管理等层面完善整个政策体系，一园一策，设立园区量身定制的规范标准。 其次，优化工业园区的政策类型，弱化行政强制，引导经济激励型政策，深化经济杠杆作用。例如推进排污权交易制度在园区的运用，培育园区环境污染的第三方治理市场，对违规运营企业进行信息公开，引进第三方环保服务商。发挥行业协会的自主性，变“园区-企业”为“园区-行业协会-企业”的管理，从而下沉管理重心，赋予企业更大的自治自由。 再次，要以数据为抓手，强化全过程管理和跟踪。将企业基础信息如经营数据资料、环境信息网络资源等数据库，在过程管理中分时间段、分行业不断进行历史数据的对比，作为后续动态管理的参考。 最后需要强调的是，此前的政策文本分析中，从未出现对园区环境管理收益测评和工业园区管理成本的指标，这可能造成为达标而成本过大，或是引入了所谓不相干的“绿色企业”以创建“绿色园区”。所以，分析“成本”有效性，在园区环境管理中非常迫切。 编辑：蓝枫
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