|
河流孕育城市，奠定城市形态，滋养城市人口，塑造城市的精神气质。二十世纪八十年代以来，经济发展和快速城市化以牺牲环境为代价，或者将城市河流视为排污通道，或者大规模改变河湖面貌为城市建设让路，导致城市河湖生态功能丧失，污染严重，形成诸多黑臭水体，既影响城市形象，更损害居民的身心健康。 2015 年 4 月发布的《水污染防治行动计划》（“水十条“）拉开了全国大规模治理城市黑臭水体治理的序幕。2018年5月7日，生态环境部联合住房城乡建设部启动2018年城市黑臭水体整治环境保护专项行动，督察组分三批赴各地检查黑臭水体治理情况。就在今天（6月11日），第二批督查工作刚刚结束。从已曝光的情况来看，一些水体的问题在过往的黑臭水体举报和民间调研中已经有所显露。 黑臭水体治理事关民生福祉，牵动着老百姓的心，也受到环保NGO和志愿者的高度关注。IPE结合官方发布和环保组织与公众对上百条黑臭河所做的持续观察，就黑臭水体治理第一阶段（2015-2017）的治理和公众参与情况尝试进行了梳理和分析。 从今天起，小蓝将分三篇介绍这份报告的内容。本报告离不开“清水为邻”项目全体伙伴和支持机构的通力合作，在此一并致谢。 2017:黑臭水体治理第一阶段决战之年 《水污染防治行动计划》（“水十条“）要求，到2020年，全国地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，到2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。 2016年2月，住建部和环保部正式发布黑臭水体清单，220多个地级以上城市要在不到五年的时间内清理1841条纵横在城市肌体上的黑色“血管”，而随着排查的深入，一年后，清单上的水体总数增加到了2100个。
图 1 全国城市黑臭水体数量（治理进度统计截至2018年第一季度），来源：全国城市黑臭水体整治监管平台 从这个意义上说，重点城市的黑臭水体治理在很大程度上决定了全国黑臭水体治理的成败，2017年因此也可以看成黑臭水体治理第一阶段的决战之年。 治理面临多重挑战 黑臭水体”问题在水里，根源在岸上”，治理面临多重挑战。 首先，待治理黑臭水体数量大，涉及城市多。上报黑臭水体的地级以上城市有224个，广泛分布在东中西部；据不完全统计，83个城市1265个黑臭河段治理总长度达7063公里，北京市61条建成区黑臭水体总长即达268公里[1]。
图 2 黑臭水体分布 其次，情况复杂，治理难度大。 黑臭水体成因复杂，包括复杂的社会问题。很多城市黑臭水体周边是城中村，或分布着散乱污企业和“工业大院”，大量污水未经处理直排河道，垃圾也不能被及时清运。解决方案涉及拆迁、再就业等问题，阻力重重。 合理的治理方案是在充分的现状调查分析的基础上，因地制宜制定的，正所谓 “一河一策”。既包括截污、清淤疏浚、岸带修复，营建人工湿地，也包括完善管网、雨污分流、提升污水处理能力、构建清水补给系统等。很多水体治理后还要承担城市景观功能，景观施工量亦十分可观。 其三，由于上述因素，黑臭河治理的资金需求规模惊人。住建部和环保部披露的黑臭水体治理清单显示，1789个黑臭水体的治理项目投资总额近2400亿元。根据中信证券的研究，要实现2030年消除全部城市建成区的黑臭水体，投资需求或将超过7000亿元[2]。从少数城市公布的预算和资金使用情况来看，治水的投入也可见一斑。例如，据《福建日报》2017年12月21日报道，福州市建委选出102条内河组成7个治理包，然后通过招标，引进了100亿元社会资本[3]。 图 3 福州市黑臭水体分布，颜色深浅表示黑臭程度，红色相机图标代表黑臭水体举报和观察的位置点。来源：蔚蓝地图，www.ipe.org.cn 综上所述，黑臭河治理时限特别紧迫，而污染治理难度很大。各个城市为在极为有限的期限内达到速战速决的改善目标，往往更为注重工程措施。而要实现黑臭水体长治久清，则需要将其放到城市总体战略中，从完善基础设施、修复生态功能、实现资源永续利用的角度，结合工程措施和生态措施，通过根本改善水环境，为城市可持续发展提供生态和资源支撑。 2018年4月召开的中央财经委员会第一次会议把黑臭水体整治作为生态环境质量改善攻坚战的标志性重大战役之一，生态环境部水司司长张波指出，涉水的5个攻坚战，黑臭水体整治打头阵，“要以黑臭水体整治为抓手，倒逼城市环境基础设施建设，加快补齐短板，改善城市环境质量”[4]。 开启全民治水新局面 黑臭水体治理虽然挑战多多，但具有极大的社会意义。 从城市建设角度看，黑臭水体整治是改善人居环境、治疗城市顽疾、推动城市基础设施建设、提升城市形象的重大民生工程。 从社会治理角度看，黑臭水体整治推动住建、环保、水利等多部门之间加强沟通联系，紧密合作，提高管理效率；以公众满意为导向考核治理效果，为公众参与提供政策保障和便利条件。 住建部和生态环境部创造性地引入新媒体平台收集公众意见，极大地鼓励了公众参与热情；民间组织以参与黑臭水体治理监督工作为契机，专业素质得以提升，社会资源得以扩展，公共事务介入水平得以提高，机构间交流合作更加紧密。可以说，黑臭水体治理公众参与已经成为中国环境多元共治的标志性事件，从中央到地方、从政府到民间， “全民治水”的局面初见端倪。 《城市黑臭水体整治工作指南》明确规定在黑臭水体识别排查和治理效果评估阶段以公众意见作为依据。为此，2016年2月，住建部和环保部（现生态环境部）联合推出“城市水环境公众参与”微信举报平台，鼓励公众提供黑臭水体线索。 图 4 城市水环境公众参与微信公众号界面 2016年8月，为进一步扩展公众参与的范围，微信举报平台数据实现了与环保组织开发的“蔚蓝地图”APP互联互通。网友可以通过“蔚蓝地图“APP提交黑臭水体线索，并且可以在APP上直接收到相关部门的回复。据报道，公众举报已促使50多条黑臭水体被纳入治理计划。公众举报也反映了很多治理中存在的问题，以及完成后出现的返黑返臭、偷排和垃圾丢弃问题，有助于治理部门及时采取措施加以解决。 下图是蔚蓝地图北京市黑臭水体分布，其中包括黑臭河起止点和流经地区。颜色深浅表示黑臭程度，红色相机图标标记的是黑臭河举报和观察的位置点。可以看到，北京的黑臭水体在城市的东郊和南郊特别集中，民众举报也最多；但北部的几条黑臭水体，因其靠近集中居住区，举报也特别密集。 图 5 北京市黑臭水体和举报观察分布，来源：公众环境研究中心蔚蓝地图网站，www.ipe.org.cn 运用新媒体手段收集民意、掌握黑臭水体现状和治理进展，是主管部门在时间紧、任务重的压力下做出的创造性解决方案，显示政府对公众在环境治理中的角色的认识正在变得越来越开放。 清水为邻：从分散举报到系统观察 在持续通过微信平台和蔚蓝地图等途径收集反馈，两部委还向公益组织提出了深度参与观察评估的需求。阿拉善SEE生态基金会、公众环境研究中心、自然之友、河流守望者发展中心积极回应，于2017年8月共同发起“清水为邻”黑臭水体民间网络，开展黑臭水体治理效果跟踪调研，推动地方黑臭水体治理。 “清水为邻”项目制定了统一的水体调研工作标准，建设数据平台实现任务分发、团队管理、结果收集统计和共享，创新数据呈现方式。通过半年多的努力，“清水为邻”发掘和连接了一批关心水环境问题的NGO和志愿者小组，开展了多轮线上线下培训和经验交流，引领民间力量从分散举报和非标准的记录迈向持续系统的观察和分析，更加主动和专业地介入本地河流治理监督工作。 最新统计：黑臭水体治理进展 全国 根据“全国城市黑臭水体整治信息发布”网站于2018年5月发布的2018年第一季度治理进度，全国有1745个黑臭水体已经完成治理，264个在治理中，91个在制定方案。 图 6 2018年第一季度全国黑臭水体治理进度 北京、天津、上海、浙江、重庆、贵州、青海、新疆全部完工。未完工的省级行政区中，河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、河南、四川、云南的完工数/总数之比落后于全国平均水平。
图 7 重点城市黑臭水体治理进度 城市 32个有治理任务的重点城市681个黑臭水体均已完成治理，其中包括205条重点督办水体[5]。而在2018年1月，尚有少数城市少数水体没有完工。 其他192个城市1419个水体中，有1064条已经完成治理，264条治理中，91条正在制定方案。 可以说，从完工量来看，重点城市在时间紧任务重的压力下，基本按期完成了治理任务；一批其他城市也在快速推进治理并取得进展。 民间调研：与官方数据相互印证 第一阶段决战之年结束之后，对治理效果的评估成为了新的重点。为配合推进黑臭水体治理，协助政府确认治理效果，“清水为邻“民间网络的16个NGO和志愿小组在2017年12月-2018年3月常规调研的基础上，对16个城市101条黑臭水体（其中91条重点督办水体）的现状进行了确认和总结。 调研发现：
编辑：Wendy |
