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阅读提示 矿产资源是工业的粮食和血液，是经济发展的重要物质基础。中华人民共和国成立以来，伴随着工业化、城镇化的快速推进，我国矿业持续发展，作为上层建筑的矿产资源法治建设也经历了一个从无到有、不断完善的过程。当前，中国特色社会主义进入新时代，人民群众对公平、正义、安全、环境的需求日益迫切，矿产资源法治建设必须适应新时代的新要求，统筹生态环境保护和矿业可持续发展，实现在保护中开发，在开发中保护，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。 矿产资源法治建设的发展历程 中华人民共和国成立初期，我们全面开启了新中国的立法进程。回顾矿产资源法治建设，大体可以划分为三个阶段： 法治探索期(1949年~1986年) 新中国成立初期，为尽快恢复国民经济，逐步实现国家的社会主义工业化，针对当时地质勘查工作和工业基础十分薄弱的情况，1951年政务院颁布了《矿业暂行条例》，规定：全国矿藏均为国有，准许并鼓励私人经营，还规定了探矿采矿许可执照、租用执照以及其他矿业法所具有的内容，在当时的历史条件下发挥了十分重要的规范作用。之后，涉矿立法规范的内容不断扩展，包括：1953年颁布的《关于在勘探工作中临时占用农村土地及砍伐农民林木的赔偿暂行办法》，1954年颁布的《地质资料使用暂行办法》《地质勘查工作统一登记暂行办法》和《地质部接受群众报矿暂行办法》，1958年颁布的《全国地质工作登记暂行规程》，1962年颁布的《矿产普查工作规范》，1964年颁布的《矿山生产地质和测量工作暂行规定》等。在此基础上，1965年国务院批转了地质部制定的《矿产资源保护试行条例》，明确：矿产资源是全民所有的宝贵财富，是社会主义建设的重要物质基础，确立了综合勘探、综合开发、综合利用的地质勘探方针，并对矿山设计、矿山开采、矿产品加工和使用等作出了规定，条例还将地下水资源单列一章，首次将地下水列入矿产资源范畴。这一系列法规政策的颁布实施，为新中国成立初期的地质勘查工作提供了重要保障。至改革开放前夕，我国已探明储量的矿种达134种。 党的十一届三中全会以后，我国矿产资源法治建设也迎来了春天。1982年地质矿产部成立，国务院赋予其矿产资源综合管理的职能。改革开放初期，我国能源、原材料十分短缺，难以适应经济社会发展对资源需求的不断增加。改革完善矿产资源管理体制机制，充分调动各方面积极性，提高我国矿产资源勘查和开发利用程度就显得尤为必要。1979年9月，在国家经委的领导下，由地质部牵头，冶金、煤炭、石油、化工、建材及二机部共同组成起草办公室，开始了我国首部《矿产资源法》的起草工作。起草工作历时7年，直到1986年。 法治建设期(1986年~1996年) 1986年3月19日，第六届全国人大常委会第十五次会议审议通过《矿产资源法》，并于1986年10月1日起开始实施。以此为标志，我国矿产资源勘查开采活动正式纳入法治轨道。 1986年颁布实施的《矿产资源法》，确立了矿产资源国家所有制度，确定了国营、乡镇集体矿山企业和个体采矿的法律地位，明确了国家对矿产资源的勘查、开采实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针，建立了矿产资源勘查和开发利用统一管理体制，明确了勘查和开发利用矿产资源的相关法律责任。1987年国务院又颁布实施了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》《矿产资源监督管理暂行办法》三个配套法规。1993年《对外合作开采陆上石油资源条例》颁布实施，1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》《资源税暂行条例》《矿产资源法实施细则》相继颁布实施，进一步丰富和完善了矿产资源法律制度体系，特别是矿产资源补偿费和资源税制度的实施，标志着矿产资源有偿开采制度的确立，为继续深化矿产资源勘查开发市场化改革奠定了基础。 法治完善期(1996年以后) 随着我国改革开放的不断推进，特别是党的十四大确定建立社会主义市场经济体制以来，矿产资源勘查开发领域的市场化改革也随之展开。为了适应改革发展的需要，1996年8月，全国人大常委会对《矿产资源法》进行了修正。1996年《矿产资源法》的修改，明确了国务院代表国家行使矿产资源所有权，建立了探矿权采矿权有偿取得和依法转让的制度，承认了私营和外商投资勘查开采矿产资源的法律主体地位，建立了设立矿山企业审批与开采矿产资源审批相分离的法律制度等。1998年国务院颁布实施了《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》3个行政法规，与《矿产资源法》共同构筑了矿产资源法治建设的基本框架。1996年修改的《矿产资源法》，不仅开启了我国矿产资源勘查开发市场化之路，为矿业权市场建设提供了法律保障，也为我国与国际接轨，在新世纪资源全球化和贸易全球化背景下实现矿业全面发展提供了先决条件。 矿产资源法治建设面临的突出问题 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，对生态文明建设作出了重要部署。党中央、国务院还对矿业权出让制度、矿产资源权益金制度、石油天然气体制改革等提出了一系列新要求。面对新形势、新要求，必须直面矿产资源法治建设存在的突出问题，加快推进矿产资源法律制度创新。 矿业权的法律属性不明确 矿业权是非矿产资源所有人经政府许可登记后在特定的区域内勘查开采矿产资源并获得矿产品的权利。矿业权是矿业立法的核心问题，世纪各国的矿业法都是围绕矿业权来进行制度设计的。我国1986年的《矿产资源法》把矿业权分为探矿权和采矿权，1996年修改后的《矿产资源法》确立了探矿权采矿权有偿取得和依法转让的制度。2007年的《物权法》在“用益物权”一章中明确规定：依法取得的探矿权采矿权受法律保护。但由于现行《矿产资源法》没有按照公法化的私权来明确矿业权的法律属性，致使矿业权的行政管理与矿业权的物权保护冲突不断。特别是探矿权采矿权出让制度缺乏明确的法律制度安排，给依法行政带来了严峻的挑战。 矿产资源收益分配制度不合理 从计费的因素来考虑，矿产资源税费大体可以分为四类：一是以矿产资源所有权为依据的收费，如英美法系国家的权利金。由于采矿权与所有权经常是分离的，采矿权人的采矿活动是否盈利都要对所有权人进行补偿。由于国家是矿产资源的所有权主体，权利金就成为国家财政收入的重要部分。二是以调节矿山级差收益为目的的税收。由于矿产珍贵程度、赋存丰度和开采难易决定了矿山级差收益有较大的区别，为了保证公平竞争，国家必须通过税收消除超额利润;三是以矿区面积占用有关的收费，目的是限制或者控制勘查开采占用土地而收税费;四是以筹集国家矿业发展基金收取的费用，其目的是扶持矿业发展，寻求新的矿产地。现行《矿产资源法》及其配套法规规定了矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款、资源税和最低勘查投入制度。但是，由于资源税费和最低勘查投入标准缺乏动态调节机制，至今仍然维持在1998年制定的较低水平，未能有效发挥调节市场、规范勘查开采行为的作用。同时，各级政府、矿业权人和资源产地之间收益分配机制不够完善，矿山企业与矿区群众共享资源开发利益的机制尚不健全。矿业税费设置不合理、税费结构不科学等问题的存在，成为矿产资源勘查开发秩序混乱、矿产资源节约集约利用效率不高、矿山环境破坏严重、社会矛盾突出等一系列管理问题的深层次诱因。 矿山地质环境问题突出 矿山地质环境是生态环境的重要组成部分。随着经济社会不断发展，矿产资源勘查开采活动造成的矿山地质环境破坏问题日益突出。但是，现行《矿产资源法》仅在设立矿山企业和关闭矿山时作出环境保护的原则规定，对历史遗留矿山地质环境治理、矿山地质环境保护与治理恢复主体的义务履行及监管、矿山环境治理恢复基金、矿产资源勘查开发环境监测制度等内容缺乏明确规定。2009年，原国土资源部公布实施了《矿山地质环境保护规定》，由于受法律效力层级影响，在保护矿山地质环境方面的实施效果有限，亟待将有关规定上升为法律制度。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，明确要求“开展矿山地质环境恢复和综合治理”，建立“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的制度体系。 矿产资源规划缺乏应有的法律地位 现行《矿产资源法》对矿产资源规划制度仅作了原则性规定，确立了国家对矿产资源的勘查、开采实行统一规划、合理布局的方针，重点对国家出资的地质矿产勘查开发工作进行部署安排。经过近二十多年的改革发展，矿产资源规划的功能和定位发生了深刻变化，矿产资源规划更多发挥着战略引领、政策导向和监管依据的作用。但是，现行《矿产资源法》未对矿产资源规划的法律效力作出明确规定，矿产资源规划体系及编制、审批、实施、监督管理的规定严重缺失，造成了矿产资源规划对矿产资源勘查开发利用与保护活动的管控力度不够。实践中，矿产资源开发布局不合理的问题大量存在，不仅造成矿产资源的破坏和浪费，而且给环境保护和安全生产埋下隐患。 矿产资源储量管理亟待创新 矿产资源储量管理是矿产资源管理工作的重要基础，贯穿于矿产资源的勘查开发利用和保护工作全过程。1986年《矿产资源法》设立了“供矿山建设设计使用的勘探报告”审批，“矿山闭坑报告”审批，矿产资源勘查成果档案资料和各类矿产储量统计资料统一汇交填报，以及建设项目压覆重要矿床审批等制度。1996年《矿产资源法》修改时未对这些制度进行修改完善。总体上看，现行《矿产资源法》中储量管理各项制度主要是适应当时计划经济和双轨体制需要而设计的，储量管理法律规定较为分散、可操作性不强，亟待在《矿产资源法》修改中建立有效保障国家资源安全、摸清矿产资源家底、符合行政管理需要的矿产资源资产管理、矿产资源保护以及矿产资源节约和合理开发利用的储量管理制度。 矿产资源勘查开采监督管理薄弱 受发展阶段的限制，1986年《矿产资源法》对矿产资源勘查开采建立了较低的准入门槛、较宽的退出要求，对矿山监督管理仅作了原则规定。1996年修改《矿产资源法》时，未对这些制度进行修改完善。近年来，原国土资源部相继出台了提高准入门槛和约束勘查开采行为等政策措施，但是法律层级低，影响了执行效果。总体上看，矿产资源勘查开采监督管理调整范围不明确;监督管理权限和职责尚未厘清，部、省、市、县监督管理权限不明确，自然资源主管部门与发展改革、工业信息、环境保护等部门监督管理职责存在交叉;在全面节约和高效利用资源方面，缺少相关监督管理要求以及激励约束机制;监督管理措施单一，主要以行政手段为主，缺少相应的法律、经济、技术手段。 推进矿产资源法治建设不断创新 良法是善治的前提。《矿产资源法》作为矿产资源法律体系的核心，也是推进矿产资源法治建设的关键。实践表明，法律以其更高的权威和效力，对于引领行业发展，化解政策矛盾，调整社会关系，能够发挥“定海神针”的作用。自1996年来，《矿产资源法》始终未再作出实质性修改，许多方面已经无法适应经济社会发展的现实需要。近年来，社会各界对《矿产资源法》修改高度关注和期盼，全国人大常委会再次将《矿产资源法》修改列入十三届立法规划。加快推进《矿产资源法》修改势在必行。 《矿产资源法》修改应当重点突出以下内容： 坚决贯彻落实党中央决策部署。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设摆在更加突出的战略位置，纳入《矿产资源法》立法宗旨，以保障国家资源安全为目标，以提高矿业发展质量和效益为中心，以健全生态文明制度体系为重点，正确处理好政府与市场、当前与长远、局部与整体、资源与环境的关系，积极推动将自然资源管理体制改革、矿产资源权益金制度改革、矿业权出让制度改革、矿产资源“放管服”改革等重大举措和实践中行之有效的监管措施上升为法律制度，实现立法和改革决策相衔接，有效保障各项改革顺利推进。 以矿业权为核心构建矿政管理法律制度。国外《矿业法》的理论和实践已经证明，矿业法其实就是矿权法，主要是矿业权的运行规则法。矿业权是准物权，是具有公法性质的私权。由于矿业权往往事关社会利益和战略利益，因而在取得、转让等方面被课以种种公法上的义务，并受到较多的法律监督。而一旦经政府许可登记后取得的矿业权就是当事的私权，是排他性的支配权，政府不得随意侵害。《矿产资源法》修改，要以矿业权为核心重新进行章节设计和制度安排。要旗帜鲜明地规定矿业权的物权属性，明确矿业权准用不动产法律有关规定。要对矿业权出让转让进行专章规定。要重构矿业权出让制度，在矿产资源分类管理的基础上，明确矿业权取得方式，明确哪些矿业权可以招标、拍卖、挂牌出让，哪些可以申请在先方式取得等。要明确出让合同的效力，招标、拍卖、挂牌出让矿业权与勘查许可、采矿许可的关系。 健全矿山生态修复制度体系。矿业是污染性产业，矿业权人在勘查开采矿产资源的过程中都应当使矿物在自然和社会中的消极作用降低到最小限度，矿业权人有责任使矿区内的土地面积恢复到安全状态，恢复自然环境，重新植树造林。要按照生态文明建设和自然资源统一管理体制改革等要求，在矿法中增加专门章节，对涉及土地复垦、林草恢复、矿山地质环境保护等矿山生态保护和修复的具体法律制度作出补充完善规定，对相对分散的土地复垦、林草恢复、矿山地质环境保护等矿山生态保护和修复制度措施进行整合优化。 强化矿产资源监督管理。矿业是“没有围墙”的产业，其支配范围往往较大，政府对无证开采、越界开采、破坏性开采的监管难度较大。要按照“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的有关要求，在《矿产资源法》中加强矿产资源保护和节约集约利用，制定可操作并具强制约束力的制度措施。同时，为落实《深化党和国家机构改革方案》关于自然资源部“对自然资源开发利用和保护进行监管”职责，根据党中央、国务院关于“放管服”改革有关要求，在《矿产资源法》中进一步亟需厘清中央和地方监督管理权限，确立随机抽查、综合监管、失信联合惩戒等监督管理措施。 对矿业用地作出明确规定。矿产资源依附于土地，赋存于地表或者地下，矿产资源勘查开采都离不开土地。土地不仅是矿业发展的空间，也是矿业的物质内容。矿业用地制度是矿产资源所有权之间、矿业权之间及其与土地所有权或其他土地权利之间规范的制度安排。我国《矿产资源法》缺乏矿业用地的专门规定，用地方式单一，矿地矛盾时有发生。要在《矿产资源法》中对“矿业用地”作出专章规定，建立矿业用地协议制度，允许矿业权人与土地使用权人就矿业用地进行协商谈判。要区分临时用地和长期用地，建立符合矿业发展需要的多元供地模式，理顺矿业权、土地使用权的优先顺序。要完善矿业损害赔偿制度，明确损害赔偿义务、损害赔偿原则标准及诉讼时效等。 （编辑：Wendy） |
