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奖还是罚:中国垃圾分类的探索

来源:中外对话 作者: 人气: 发布时间:2019-01-11 15:49:31

垃圾分类在中国应该以奖励还是处罚的方式推广?王晨撰文分析。

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北京的垃圾焚烧发电厂里垃圾每天多到烧不过来。图片来源:Chalabala

北京南城一个寒冷的冬日早上,六十岁的劲松五区居民李敏提着一袋自己在家挑拣好的厨余垃圾走到300米外社区另一头的“绿馨小屋”。在那里,工作人员对厨余垃圾称重后,李敏的专门账户里计入了相应的积分。每两天去投放一次厨余垃圾成了李敏这大半年来必做的一件事。这个习惯也带来了实际的好处,她拿出一个写着“首创智慧绿卡”的小磁卡说,“这个垃圾分类不白做,我已经积了有四五百分了,手纸、洗衣粉,还有抱枕,换了好多东西。

“绿馨小屋”是劲松街道与北京首创智慧环卫发展有限公司、中环创新科技发展有限公司合作在劲松五区设立了一年多的厨余垃圾投放点,通过积分奖励的方式激励居民对垃圾进行干湿分离。居民可用积分在“绿馨小屋”和工作人员换取生活用品。

2017年发改委、住建部发布《生活垃圾强制分类制度方案》(以下简称“《方案》”)后,中国城市再次开始大力推行垃圾分类。“垃圾分类工作就是新时尚”,2018年11月初习近平主席在上海虹口区考察时的一句话,让垃圾分类重新成为中国城市管理的热点议题。

但新一轮的垃圾分类热潮以“奖励”带动分类的思路也面临来自现实的考验和有效性的质疑。

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劲松五区角落里的绿馨小屋,旁边还有收运社区内其他厨余垃圾箱垃圾的收运车用以收集没有投放至绿馨小屋的厨余垃圾。摄影:王晨

垃圾分类持久战

中国最早提出垃圾分类概念要追溯到1957年年7月12日在《北京日报》刊登的《垃圾要分类收集》一文,在当年物质极端匮乏的状态下,垃圾分类概念还留存在“勤俭节约”层面。而垃圾分类相关政策制定是从上世纪九十年代开始。1996年北京开始有了多个垃圾分类试点小区;2000年,原建设部将包括北京、上海、杭州、南京等8各城市确定为首批“生活垃圾分类收集试点城市”。

早期的城市生活垃圾分类尝试,很多都由于忽视培养居民分类习惯养成和后续收集处理不善而不了了之。以北京为例,试点工作开始后的十余年里,已经有3795个小区开展了试点工作,几乎占到北京小区的一半。但由于居民分类投放参与度低、过度依靠二次分拣,试点的垃圾分类整体效果不佳。尽管尝试一直在进行,和废物循环利用率超过50%的德国、日本等国相比,中国生活垃圾分类一直停滞不前。

2015年由中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《我国城市生活垃圾管理状况评估》指出,垃圾分类试点多年后,试点城市人均生活垃圾清运量没有显著下降,北京的纸类回收率仅25%,进一步回收空间巨大。

2017年的《方案》中为2020年底生活垃圾回收利用率制定的目标也只有35%。

公益组织北京零废弃联盟的发起人陈立雯与她的团队多年来致力解决城乡垃圾分类减量问题。陈立雯告诉中外对话,占到垃圾总量30%的可回收物会被市场驱动的废品回收业吸收,此外的厨余与其他垃圾的流向路径基本上是“混投混收混运”,一路到终端的填埋场、堆肥厂或焚烧厂。

混合垃圾的不当处理带来的后果触目惊心。中央电视台的系列节目《三问垃圾分类》就向观众展示了这样的景象:120米深的杭州青龙坞山谷10年内就被填满,每天产生近4000吨垃圾污水和渗滤液;北京的垃圾焚烧发电厂里垃圾每天多到烧不过来……

奖品换分类?

《方案》发布后,中国又燃起了一股垃圾分类试点的热情。据环境数据机构“环境司南”统计,截至2018年9月30日,全国已经有104个地级城市和342个区县进行第三方运营的垃圾分类项目,远超方案中提出的46个试点城市范围。

而《方案》中明确将“积分奖励”作为机制创新进行鼓励,也使得“以奖促分”的分类项目遍地开花,尽管目前没有关于奖励型垃圾分类项目的确切数据。

从2017年开始,李敏所在的劲松五区开始实行智慧垃圾分类。据北京晚报报道,小区中1167户居民中的73%参与到了智慧垃圾分类中。一公斤的厨余垃圾积2分,1公斤可回收垃圾积10分。积累30分以上可以兑换类似于卫生纸和洗衣粉的生活用品。

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除了厨余垃圾,劲松五区的其他垃圾都会被混合投放至这些垃圾桶,上面的积分磁卡感应区已经不能使用。摄影:王晨

奖励垃圾规范倾倒,尤其是厨余垃圾定点倾倒,使小区干净了不少。四十五岁的废品回收业者郑红梅在劲松五区周边收废品四五年了,她对中外对话说,“这个小区是这附近最干净的小区”。

相比于对公共系统投入和执行成本要求更高的监督处罚的方式,奖励手段靠“甜头”吸引公众参与,也便于统计,成效看得见,因此受到城市欢迎。

除了北京,浙江湖州的吴兴区在一些小区进行“蓝绿积分”试点,投放厨余垃圾为绿积分,可兑换鸡蛋蔬菜或家政服务,可回收物积蓝积分,用以兑换生活用品。杭州一些小区中出现了“(垃圾)桶长制”,被委任为“桶长”的居民督导其他居民正确投放,并且依据投放情况对居民打分,分数能换取生活用品。

但奖励积分政策本身的持续性受到业内人士的怀疑。

罚与奖谁更优

奖励手段能否有助居民垃圾分类习惯培养和责任感建立,中国人民大学研究环境政策管理的宋国君教授对此并不乐观。“分类必须是集体行动,这样才能有规模效益,而奖励是号召性的,必然达不到集体行动全面覆盖的要求,” 宋国君说。

陈立雯也认为奖励措施和“谁产生谁负责”的原则相悖。“商业方式鼓励垃圾分类,本身就存在鼓励产生更多垃圾的可能,”陈立雯说,“这本身也和垃圾减量的理念背道而驰。”

中国长期依靠鼓励宣传手段推进垃圾分类。由于不分类的情况太普遍,分类制度太过粗放,处罚难度大,怎么才算分类合格,不合格的怎么罚,罚多少,执法部门也一头雾水。     

以处罚和监督的方式推行垃圾分类也在进行。2018年7月1日正式实施的《广州市生活垃圾分类管理条例》提出“谁产生谁付费,多产生多付费”的原则,并且规定“个人未按规定将生活垃圾分类投放的,将处二百元以下的罚款。”这是“个人”首次作为垃圾分类责任主体出现在地方性规章中。在深圳,政府为生活垃圾分类推进制定了详细的进程,计划在小区内撤掉垃圾桶并设置一个垃圾投放站点集中分类投放,还要在投放点安装摄像头,监督投放,违规罚款。

但正如一位广州市民在《南方都市报》上撰文指出的:“罚款有没有效果,要考虑执法有没有足够人力,执法标准能否统一。这些后续工作,比立法本身难度更高。”

此外,后端清运过程中的混收也是中国垃圾分类急需解决的问题。社区生活垃圾分类试点的清运系统如果跟不上垃圾分类的创新,还是会出现“前端分好类,清运又混合”的尴尬局面。

中国的生活垃圾清运量每年还在快速地增长着。生态环境部公布的数据显示,2016年,中国214个大、中城市产生18850.5万吨城市生活垃圾。城市垃圾清运量在30多年间增加了5.8倍,

“现有的收运系统机制与分类方法,远不能够达到承载如此大量并且一直在增长的垃圾量,但越是严峻越要尽快行动,”陈立雯说,“小修小补不能带来本质改变”。

没有强制性的垃圾分类在北京劲松五区也正在面临挑战。因为居民嫌厨余垃圾的异味过重,小区里的厨余回收点由三个减少到一个。李敏说,“回收点在社区一头的角落里,只有每天下午两点到五点收厨余垃圾,别的时间不开放,去的人越来越少。” 她觉得很多垃圾分类推广项目要求使用手机客户端,对老年人也并不友好。

负责称重厨余垃圾的工作人员赵茗表示:“居民们众口难调,有的嫌弃有味道要求撤掉,但是撤掉了居民又嫌仅剩的这一个离家太远。而且厨余里面也经常会有塑料纸巾等其他垃圾需要再分拣。“

(编辑:Wendy)

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