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摘要 除了国家公园和自然保护区，自然公园也是重要的自然保护地类型，是建立国家公园体制、完善以国家公园为主体的自然保护地体系的重要组成部分。我国现有的不同级别、数量众多的各类自然公园，在改革的背景下，其定位和管理目标需要进一步厘清。本文阐述了自然公园的概念、定位和建设理念，提出了服务于自然保护地体系建设总目标的自然公园保护管理措施建议。
唐芳林摄 中国共产党十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，国家机构改革方案明确，在国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，统一管理国家公园等各类自然保护地。这是一项重大的改革措施，在自然保护领域必将带来深刻的历史变革，产生深远的影响。目前有关部门正在加快落实改革措施，过程中，学界对国家公园和自然保护区的研究相对较多，但针对自然公园的研究还较缺乏，有待于进行深入探讨。 1自然公园的概念 01 定义 自然公园是以生态保育为主要目的，兼顾科研、科普教育和休闲游憩等功能而设立的自然保护地，通常具有典型性的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，与人文景观相融合，具有生态、观赏、文化和科学价值，在保护的前提下可供人们游览或者进行科学、文化活动。国际上一般认为，自然公园是一个通过长期规划用于景观保护、可持续利用资源和开展农事等活动的区域，旨在让有价值的资源、景观等处于原生状态，促进旅游等价值的实现。自然公园可以是特定自然保护地的名称，也可以是各类自然类型特色专业的公园的自然保护地类型的总称。有综合的直接冠以自然公园名称的，也有按主要保护对象命名的，如森林公园、湿地公园、风景名胜区、雨林自然公园、大象自然公园等。 世界上第一个自然公园诞生于欧洲，是波兰和斯洛伐克1932年联合成立的皮厄尼尼（Pieniny）自然公园。欧洲许多国家都有自然公园，亚洲一些国家如泰国、菲律宾等都设置了自然公园，日本颁布了《自然公园法》，除了国家（国立）公园，也有国定和地方定的自然公园。奥地利有47个自然公园，面积约50万公顷，主要功能是保护、休闲、教育和地区发展四大功能，每年接待2000万游客。德国有101处自然公园，占国土面积约25%。它们是自然保育的重要基础，主要保护自然美景、文化景观、稀有物种和群落生境、自然遗址，使当代能够享用并流传给子孙后代。其中重要理念是在尊重自然和景观价值的前提下，开展可持续的旅游活动，实现“在利用中保护（protection through usage）”，排除违背保育目标的利用方式，通过开展合理利用来实现有效保护自然和文化价值。 2自然公园的特征 01 一般特征 自然公园是自然保护地体系的重要组成部分。几乎所有国土面积大一些的国家都不是单一的自然保护地形式，而是构建一个分类分级的自然保护地体系。世界各国的自然保护地体系构成都有所不同，例如，美国的自然保护地系统由8类7部门管理，每大类中又分不同的小类，如国家公园系统包括20个类型。加拿大、俄罗斯自然保护地体系简单，仅3~4类，主要以国家公园、自然保护区和国家禁猎区（庇护所）为主。共同的方面是，都具有从严格保护的自然原始区域到可以提供人们休闲游憩的可持续利用的区域，以满足不同需求和管理目标。一些国家设立了自然公园或者虽没有冠以自然公园名称但相当于自然公园性质的自然保护地，作为区别于严格保护区的一种自然保护地类型，成为自然保护地体系的重要组成部分。IUCN自然保护地分类体系中没有自然公园这一称谓，但有与之含义类似的保护地类型。事实上，许多国家都设立了自然公园，纳入自然保护地治理体系中受到法律法规的有效保护和管理。根据维基百科的解释，在保护分类等级方面，自然公园不同于II类，处于III类与VI类之间，更接近于VI类，但也有大型的自然公园因为具有II类的特征而被转为国家公园。 02 典型特征 自然公园具有自然保护地的共同特点，又与国家公园和自然保护区相区别。与国家公园大面积大尺度综合性严格保护，以及自然保护区较大面积的高强度保护的突出特点有所不同，自然公园实行重点区域保护，主要用于保护特别的生态系统、自然景观和自然文化遗迹，开展自然资源保护和可持续利用，面积相对较小，分布更广泛，是人类和自然长期相处所产生的特点鲜明的区域，可以是保护生态系统和栖息地、文化价值和传统自然资源管理系统的区域，也可以是保护某一特别自然历史遗迹所特设的区域，具有重要的生态、生物、风景、历史或文化价值。自然公园大部分地区处于自然状态，其中一部分处于可持续自然资源管理利用之中，在保护的前提下，允许开展参观、游览、休闲娱乐和资源可持续利用活动，资源非消耗性利用与自然保护相互兼容，还可以通过非损伤性获取利益促进当地居民生活改善，是开展生态保护、环境教育、自然体验、生态旅游和社区发展的最佳场所。 03 合自然公园特征的现有自然保护地 我国改革开放40年来，建立了风景名胜区、森林公园等符合自然公园特征的各级各类自然保护地，主要有以下9类。 （1）风景名胜区。 是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。主要功能是严格保护景观和自然环境，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。依据《风景名胜区条例》（国务院令，2006年颁布，2016年修订）进行管理。 （2）地质公园。 是以具有特殊的科学意义、稀有的自然属性、优雅的美学观赏价值，具有一定规模和分布范围的地质遗迹景观为主体，融合自然景观与人文景观并具有生态、历史和文化价值；以地质遗迹保护，支持当地经济、文化和环境的可持续发展为宗旨，为人们提供具有较高科学品位的观光旅游、度假休闲、保健疗养、科学教育、文化娱乐的场所。主要功能是保护地质遗迹、普及地学知识、营造特色文化、发展旅游产业，促进公园所在地区社会经济可持续发展。依据《地质遗迹保护管理规定》（原地质矿产部令，1995年发布）进行管理。 （3）森林公园。 是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。主体功能是保护森林风景资源和生物多样性、普及生态文化知识、开展森林生态旅游。依据《森林公园管理办法》（原林业部令，1994年发布，2016年修改）、《国家级森林公园管理办法》（国家林业局令，2011年发布）进行管理。 （4）湿地公园。 是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源为目的，可供开展湿地保护、恢复、宣传、教育、科研、监测、生态旅游等活动的特定区域。主要功能是保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究，并可供开展生态旅游等活动。依据《湿地保护管理规定》（原国家林业局令，2013公布，2017年修改）、国家林业局关于印发《国家湿地公园管理办法》的通知（林湿发[2017]150号）进行管理。 （5）沙漠公园。 以典型性和代表性沙漠景观为主体，以保护荒漠生态系统为目的，在促进防沙治沙和保护生态功能的基础上，合理利用沙区资源，开展公众游憩、旅游休闲和进行科学、文化、宣传和教育活动的特定区域。主要功能是保护荒漠生态系统、合理利用沙漠资源，开展公众游憩休闲或进行科学、文化、宣传和教育活动。依据《国家沙漠公园试点建设管理办法》（林沙发〔2013〕232号）进行管理。 （6）海洋特别保护区（海洋公园）。 是指具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊要求，需要采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域。严格保护珍稀、濒危海洋生物物种和重要的海洋生物洄游通道、产卵场、索饵场、越冬场和栖息地等重要生境，开展生态养殖、生态旅游、休闲渔业、人工繁育等。依据海洋特别保护区管理办法（国家海洋局，2010年发布）进行管理。 （7）水利风景区。 是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。以培育生态，优化环境，保护资源，实现人与自然的和谐相处为目标，强调社会效益、环境效益和经济效益的有机统一。依据《水利风景区管理办法》（水利部2004年发布）进行管理。 （8）城市湿地公园。 是指利用纳入城市绿地系统规划的适宜作为公园的天然湿地类型，通过合理的保护利用，形成保护、科普、休闲等功能于一体的公园。能供人们观赏、游览，开展科普教育和进行科学文化活动，并具有较高保护、观赏、文化和科学价值。依据《国家城市湿地公园管理办法）（试行）（建城[2005]16号）进行管理。 （9）草原风景区（草原公园）。 指可供旅游、观光、度假、疗养，具有观赏景象的草原区域，包括山地草原、河谷草原以及面积在30亩以上的林间草地和草地类自然保护区。依据地方政府制定的草原风景区管理办法进行管理。 以上都具有自然公园的典型特征，也符合按资源分类、按部门设置、按地方申报的时代特征。在建立国家公园体制进程中，一部分将会被整合进入国家公园，其余的大部分都可以保留并优化整合为自然公园类。 3自然公园在中国自然保护地体系中的定位 中国自然保护地现状 中国自1956年建立广东鼎湖山第一个自然保护区以来，历经60多年发展，取得了巨大成就，建立了数量众多的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水利风景区、水产种质资源保护区、饮用水源地保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地，数量达1.18万个，还有近5万个自然保护小区，大约覆盖了我国陆域面积的18%、领海的4.6%，由原国家林业局、环保部、住建部、农业部、水利部、国土部、海洋局、科学院等多个部门分别管理，初步形成了以自然保护区为主体的自然保护地空间格局。在保存自然本底、保护生物多样性、维护生态系统稳定、改善生态环境质量和保障国家生态安全等方面发挥了重要作用。其中，自然公园类数量最多，自然保护区面积占比最大。 中国自然保护地存在的问题 由于顶层设计不完善，空间布局不合理，分类体系不科学，管理体制不顺畅，法律法规不健全，产权责任不清晰等原因，导致我国自然保护地定位模糊、多头设置、交叉重叠、边界不清、区划不合理、人地冲突严重等问题，只形成了数量上的优势和空间上的集合，尚未形成整体高效、有机联系、互为补充的自然保护地体系，影响了整体功能的发挥，提供优质生态产品和支撑经济社会可持续发展的基础还比较脆弱。 中国自然保护地体系的重新构建 科学分类 自然保护地的科学分类，是构建自然保护地体系、实施自然保护地科学管理的前提。合理的分类有利于明确事权和责任，有利于制定差别化的管控措施，实施精细化管理。自然保护地分类有多种方式，基于管理目标的分类方法其主要目的在于方便管理，既要借鉴国际经验，更要结合我国实际，照顾历史，尊重自然规律，在继承现有成果的基础上创新。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，根据自然保护地的种类、等级和性质的不同，体现简洁实用、方便管理的原则，依据生态价值、保护对象、保护强度和管理目标，本文提出将自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三类。 （1）国家公园 国家公园是指由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是最重要的自然保护地类型，处于首要和主体地位，是构成自然保护地体系的骨架和主体，是自然保护地的典型代表，是支撑整个自然保护地体系的四梁八柱。与其他自然保护地相比，生态价值最高，保护范围更大，生态系统更完整，原真性更强，管理层级最高。一些国家把国家公园视为保护和游憩兼顾的二类自然保护地类型，而中国特色的自然保护地体系中，要把最应该保护的地方纳入国家公园，由国家直接管理，禁止开发建设，实行最严格的保护措施，成为最重要的自然保护地。 （2）自然保护区 自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的陆地、陆地水体或者海域。主要保护典型和具有特殊意义的生物多样性、具有代表性的自然生态系统和具有特殊意义的自然遗迹。以现有未纳入国家公园的各类各级自然保护区为主，作为国家公园的补充。 （3）自然公园 自然公园是指除国家公园和自然保护区以外的，具有典型性的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，与人文景观相融合，具有生态、观赏、文化和科学价值，在保护的前提下可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。主要保护具有重要生态价值但未纳入国家公园和自然保护区的森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观多样性、地质地貌多样性和文化价值，包括森林公园、湿地公园、草原公园、沙漠公园、地质公园、海洋公园、冰川公园、风景名胜区、水利风景区、自然保护小区等各类特色专业自然公园，作为国家公园和自然保护区的补充，实现自然资源的有效保护和合理利用。是生态文明建设基地，是体现“绿水青山就是金山银山”的场所，也是促进当地居民生活水平改善的手段，体现了“保护自然、服务人民、永续发展”的自然保护地功能。 制定差别化的管控措施 （1）国家公园 国家公园具有主体和优先地位，按山水林田湖草生命共同体的理念，将具有国家或者国际意义的大范围自然生态系统纳入国家公园，实现大范围的完整保护，维持大尺度的生态过程，主要保护具有国家代表性的自然生态系统原真性，以及承载的生物、地质地貌、景观多样性和特殊文化价值，维持生态系统结构、过程、功能的完整性。国家公园实行最严格保护，除原住居民可持续的生产生活、特定区域人工生态系统修复和游憩体验外，禁止其他开发建设活动，严格控制国家公园内游憩体验和原住居民生活区面积，确保高质量的生态空间受到最严格的保护管理。 （2）自然保护区 自然保护区实行更严格保护，更规范管理，严格控制核心区人为活动影响，允许采取积极的种群或栖息地改造措施，以维持、保护和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及其赖以生存的栖息环境。在保护的前提下，可以在控制区内开展教育、体验、生态旅游和与之相关的生产经营活动。 （3）自然公园 自然公园实行重点保护，维持主要保护对象的长期稳定，开展生态修复、景观改善、栖息地改造、种群调控等管理措施和低强度生产经营活动，在特定区域特定时间开展与保护管理目标一致的生态旅游、生态康养，修筑必要的服务设施。 自然公园的保护与管理 建立中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的目标在于，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定根基。服务于这个总目标，自然公园应该做出其应有贡献。 （1）整合设立自然保护地 统筹整合自然公园等自然保护地，解决自然保护地区域交叉、空间重叠的问题，将符合条件的优先整合设立国家公园，其他各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合，做到一个保护地、一套机构、一块牌子，被整合的自然保护地类型按相关程序退出。对于涉及国际履约的自然保护地，可以保留履行相关国际公约的名称。 （2）实施自然公园体系化管理 基于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的总目标，随着自然保护管理体制改革的进一步推进，各类自然公园需要进一步体系化，并强化保护管理措施。现有各类自然公园，包括但不限于森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园、沙漠公园、海洋公园、水利风景区、城市湿地公园、草原公园9类，还会有综合类的xx自然公园、冰川公园、海岸公园、大型的野生动植物园等，都要纳入自然保护地体系，实施统一管理。但也不能随意设置新的自然保护地类型，以免造成混乱和新的交叉重叠。 （3）实现自然公园统一、分级管理 现有的自然公园要在统一的《自然保护地法》或者《自然保护地管理条例》指导下，分门别类建立健全自然公园管理办法，建立差别化保护管理制度。根据事权划分，主要分为国家和地方两级设置，根据需要分多级实施管理。 （4）建立多方参与治理的保护管理模式 探索政府治理、公益治理、社区治理、共同治理结合的新型治理方式。鼓励社区居民发展绿色产业，传承和弘扬传统文化，支持和规范社区居民从事民宿、农事体验、生态产业等环境友好型经营活动。推行参与式社区管理，按照生态保护需求设立生态管护岗位并优先安排当地居民。建立健全志愿者招募、注册、培训、服务和激励机制，将志愿服务扩展到资源保护、生态教育、科研协助、环境治理、应急服务等领域。建立健全自然保护的社会捐赠制度，吸收企业、公益组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展。 （编辑:Wendy） |
