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进入21世纪以来，随着经济全球化、贸易自由化、互联互通便利化的日益深入，世界各国之间的交流互动更为频繁，作为沟通和联系各国的桥梁和纽带，海洋在全球一体化中的地位更为凸显。海洋所担负的承载国际贸易、保障航行安全、支持科技创新、支撑可持续经济增长、提供生态服务等作用更加突出，海洋在人类社会实现可持续发展的道路上发挥着更为关键的作用。 中国政府倡议构建蓝色伙伴关系，提出各国、各国际组织应开放包容、具体务实、互利共赢，共同应对全球海洋面临的挑战。在全球海洋治理进展滞后、动力不足的总体背景下，蓝色伙伴关系的构建对提高多元主体治理意愿、调动多渠道治理资源和促进治理行动的协同增效具有重要意义，是我国为健全全球海洋治理体系贡献的“中国方案”。 作者结合全球海洋治理体系的变革和海洋可持续发展进程的演变，对处于全球海洋治理网络中的蓝色伙伴关系的定位、意义和贡献进行探讨。本报将分期刊登，此为上篇，阐述全球海洋治理的现状，分析其挑战，以厘清蓝色伙伴关系提出的国际形势与背景。 海洋具有开放、流动和不可分割的天然特征，保护海洋需要各国付诸共同努力，海洋的保护和可持续利用是典型的全球治理问题。几十年来，在联合国的引领和协调下，通过各国的积极参与和主管国际组织的不懈努力，全球海洋治理的框架体系已经初步确立。该体系以包括《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在内的国际法为法律基础，以联合国专门机构和相关组织为管理机构，以各国、各利益攸关方为参与主体，围绕倾废管理、污染防治、国际海底区域（以下简称“区域”）、渔业资源、航行安全等问题做出了制度性安排。各国政府、国际组织以及国与国、组织与组织之间积极协作，围绕海洋及其资源的养护和可持续利用开展了丰富务实的合作计划、项目和行动。 然而，当前全球海洋治理体系还远未完善，原有规则体系的实施效果欠佳，过度捕捞、营养盐污染、溢油风险等问题仍未得到彻底解决，鱼类种群持续退化，沿海死区在东南亚、北美和欧洲普遍存在。同时，海水酸化、微塑料污染等新的环境问题，深海采矿、生物采探等新兴开发活动都呼吁新的治理规则和新的治理工具。新老问题的交织成为推动全球海洋治理体系变革和发展的动力。 全球海洋治理的新需求：治理问题突出化和交叉化 进入21世纪以来，海洋环境退化与生物多样性丧失、气候变化并列成为主要的全球性环境问题。海洋污染、富营养化、过度捕捞、海洋空间利用等高强度的开发活动引发了一系列海洋环境退化现象，包括近岸海水水质下降、近海生物多样性降低、鱼类种群衰竭等；而气候及大气系统的变化又在全球范围导致不同程度的海平面上升、海水酸度改变、海水交换减弱和低氧等问题。在人类活动和气候变化的双重影响下，全球海洋的健康和生产力受到持续、广泛的威胁。 与进入工业革命以来的前二百年相比，当前海洋所面临的问题更为突出和迫切。据测算，全球每年480万吨~1270万吨塑料垃圾排放入海。全球海洋积累的海漂塑料垃圾多达15万亿~51万亿粒，并在北太平洋和北大西洋形成大面积集中分布带。大型塑料垃圾威胁海洋哺乳动物的生存，微塑料可在贝类和鱼类体内富集，并可经由食物链进入人体。自工业革命以来，海洋大量吸收空气中的二氧化碳，引发海水酸化问题，导致表层海水的PH值平均值下降了0.1。政府间气候变化专门委员会第5次评估报告预测，到2100年，海水PH值将下降约0.3~0.4，对海洋生物和生态系统造成严重、不可逆转的危害。 伴随着环境问题的突出和在全球范围内影响规模的扩大，海洋、气候变化、生物多样性等各门类环境问题之间存在越来越明显的交互影响。据联合国政府间气候变化专门委员会观察，气候变化引起的海水表面温度升高很有可能导致海洋鱼类向极地方向和更深层海水迁移，很有可能造成经济鱼类种群的分布变化，将对全球渔业生产作业的分布和管理产生巨大影响。全球海洋生物多样性热点——珊瑚生态系统正在经历严重的退化。污染、非法采挖、底拖网捕捞、海上工程建设等人类活动改变了珊瑚生存的物理、化学环境，造成大量珊瑚死亡。而气候变化导致的海温上升、海水酸度升高和低氧进一步加剧了珊瑚的退化，导致了热带珊瑚的白化和冷水珊瑚的消亡。据全球珊瑚监测网络观测，自1998年以来，20%的珊瑚礁已经被严重破坏，剩余珊瑚礁的35%也受到人类活动的直接威胁。 从治理的角度看，海洋与其他环境问题的交叉影响意味着海洋环境退化的减缓和控制更多地依赖于温室气体减排、塑料垃圾控制、生物多样性保护等其他部门的管理行动。海洋治理不仅仅局限于对海上活动的管理和控制，而且，需要采取系统性思维，采用跨部门方案综合考虑和妥善安排影响海洋环境的各类因素。 全球海洋治理体制的供给：现状和不足 目前学术界对全球/国际海洋治理这一概念并没有形成统一认识。有关学者从构成要素、基本特征和治理框架等方面探讨了全球/国际海洋治理的内涵。就治理要素来看，海洋治理被认为是围绕海洋利用和保护而发展形成的一系列规则、制度和安排。有学者认为，海洋治理是规范、制度安排和实施政策的集合。欧盟在《国际海洋政策咨询》背景文件中提到，海洋治理是为了管理对海洋的利用而建立和采取的规则、制度、进程、协议、安排和活动。就治理目的而言，欧盟认为海洋治理的目的是规范和管理对海洋的利用活动，以保护海洋的健康、生产力和弹性。国际海洋学院的阿维尼·贝南认为，海洋治理是人类作为一个联合体，管理其与海洋关系的过程，目的是从法律、道德等方面确保海洋、海洋资源及其服务的健康。就治理主体看，国内学者王琪认为全球海洋治理具有多元主体共同参与的特征，主权国家、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人都是参与国际海洋治理的主体。 就治理框架看，《联合国海洋法公约》及其做出的权利、义务和制度安排被认为是国际海洋治理的主体框架。爱德华·迈尔斯认为《公约》及其基础概念，包括沿海国管辖权、过境通行、专属经济区、船旗国管辖、科学研究、污染控制、争议解决和人类共同继承遗产等，构成了国际海洋治理的核心要素。欧盟委员会以及欧盟外交和安全政策高级代表共同发表的《国际海洋治理：我们海洋的未来议程》中提出：“《公约》管理着海洋及其资源的利用。为了规范部门活动而建立的区域和国际制度、论坛进一步支持（以公约为主体的）框架。” 面对海洋环境的持续退化，全球海洋治理研究的一个中心问题是剖析现有体制的不足。相关研究认为，尽管《公约》提供了在全球范围内规范和管理海上活动的框架，通过规定沿海国、船旗国、内陆国的权利和义务，在一定程度上实现了保护和利用海洋资源之间的平衡，但以《公约》为主体的全球海洋治理体系仍然存在明显缺陷。 一是体系不完整，在一些具有全球重要性的问题上存在治理缺位。举例来说，尽管关于国家管辖外海域生物多样性保护和可持续利用问题的国际协定正处在紧密磋商和积极准备阶段，但截至目前，谈判各方对该协定的实质要素仍然存在明显意见分歧，未就基本管理框架和机制达成一致。二是已有国际规则得不到有效实施，重要承诺和目标得不到落实。例如，2002年约翰内斯堡世界可持续发展峰会提出的“保护和恢复鱼类种群以在2015年实现最大可持续渔获量”的目标，至今仍未实现。过度捕捞仍然普遍存在，2015年全球33%的鱼类种群处于过度捕捞状态。三是以国际组织为主体开展的部门管理之间缺乏协调。举例来讲，同是以控制海洋污染为目标的国际法工具，《公约》关于“海洋环境保护和保全”的第7部分、1972年伦敦公约以及《国际防止船舶造成污染公约》在相关规定和措施上缺乏协调。而跨领域管理——如渔业管理、生物多样性保护和野生动植物贸易管理之间的协调则更为困难。四是规范领域存在局限性，不能满足对海上风能、深海采矿等新兴产业的管理需求。 全球海洋治理的变革：进展和困难 面对不断显现的问题和挑战，在有关主管国际组织和相关国家的推动下，全球海洋治理规则体系也处在积极调整和完善之中。作为国际海洋法领域最重要的立法进程，在经历了11年特设工作组会议和2年预备委员会的前期准备后，国家管辖外海域生物多样性保护和可持续利用问题政府间谈判于2018年正式启动，各国就制定“具有法律约束力的国际文书”的实质性问题开展磋商。国际海底管理进一步规范。在国际海底管理局的主导下，“区域”内矿产资源开采规章的单一文本草案于2017年8月首次发布，促进“区域”矿产资源承包者从勘探向开采转变。极地治理体制处在变革之中，以200海里外大陆架划界案为代表的国家实践正在突破南极条约体系。北极理事会已公布了多个有拘束力的协定，北极治理存在“软法”硬化趋势。海洋保护区问题备受关注，自2010年始，《生物多样性公约》秘书处在全球主要海域划定“具有重要生态和生物意义的海洋区域”，或将对国家管辖外海域生物多样性保护和可持续利用问题谈判要素之一——公海保护区管理体制产生影响。 尽管保护海洋的意识持续加强，国际社会推进海洋治理的行动仍然面临很多困难，尤其是受到不利国际政治环境的影响。以美国为代表的个别国家质疑全球治理规则，引发“逆全球化”危机。美国退出多个国际组织和国际责任，退出《跨太平洋伙伴关系协定》《巴黎气候协定》、伊朗核协议、联合国教科文组织和联合国人权理事会等，拒绝履行温室气体减排等环境责任，冲击着全球气候治理体系的稳定和有效。其次，自联合国1970年确定0.7%的官方发展援助目标（发达国家向发展中国家提供国民生产总值的0.7%用于发展援助）以来，实际援助额从未达到过这一标准，用于提供公共物品的国际融资存在困难。 全球海洋治理面临的另一个困境是如何实现分散化治理主体之间的有效沟通和合作。全球海洋治理的问题涉及环境、经济、安全等多个维度，治理规则的制定和实施涉及国家政府、地方管理者、行业活动主体和其他利益相关者。实际上，全球海洋治理主体组成了一个松散的超大组织。全球海洋治理主体的多元化和治理系统的复杂性导致全球海洋治理存在多重复合博弈。由于缺乏信息、治理意愿和信任，治理主体呈现不合作和低水平无效合作状态，严重影响治理的供给水平和供给效率。 总体而言，全球海洋治理处在一个变革和发展的时代，各国政府、主管国际组织和利益相关者围绕全球海洋治理的热点问题和新兴治理需求，借助已有的和新建立的国际进程，探讨、拟定和冀图推动形成新的治理规则。然而，现有治理模式的信息分散、缺乏共识和合作意愿低下等问题，极大地限制了提升全球海洋治理供给水平的国际行动，对治理的改进和发展造成消极影响。 （作者单位系自然资源部海洋发展战略研究所，本文首次刊登于《太平洋学报》第27卷第1期，此为部分摘登） （逍遥客） |
