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完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的相关立法活动，为自然保护地立法提供了基础和依据。2018年3月通过的《宪法（修正案）》，完成了“生态文明”入宪过程，并增加了国务院承担生态环境保护职责的规定，为自然保护地立法提供了更为充分的宪法依据；目前，迅速推进的《民法典》编纂工作，也将为保护地立法提出基本法遵循，尤其是民法总则、物权编规定的一些基本制度对于保护地立法至关重要。此外，正在进行的环境保护、自然资源、规划、财税等相关法律的立改废工作，也会为自然保护地立法提供相关制度支撑和衔接。 自然保护地立法涉及多方主体，面临不少的困难和问题 自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱。立法是一门大学问，没有成熟的法学理论支撑，立法寸步难行。立法过程需要法学家与立法决策者共同参与，他们分别承担着不同的立法使命。法学家掌握的专门知识，以将对社会的深刻了解融入立法中的方式承担其责任。立法决策者以听取法学家的立法建议、吸纳法学家的研究成果，选择并决定法律制度的方式承担责任。法学家在立法中的作用在许多时候不可替代，如果简单以为谁都可以代替法学家提出立法建议，必将付出牺牲法律质量的代价。但现实的情况是，自然保护地立法理论研究还处于起步阶段，虽然有一些成果，但基本上是对问题的梳理或国外情况的介绍。我国自然保护地立法的现实需求、制度基础等重大实践问题基本没有研究成果，自然保护地立法的价值取向和价值顺位、核心范畴和权利基础、自然保护地立法和环境保护法及相关法律的关系等一些进行保护地立法必须厘清的基本问题尚缺乏有说服力的研究成果。因此，当决策者启动立法时，法学家对社会的了解还不够深刻，更没有找到融入立法的良好途径，不利于制定高质量的自然保护地法。 自然保护地立法的多学科基础支撑和衔接尚待加强。自然保护地立法涉及多个学科和领域的问题，其制度设计既要符合自然规律、又要体现法律属性，这就需要采取“科技＋法律”的方式，需要科学家和法学家在立法过程中共同工作、相互支持。科学家主要是按照“生态规律―生态规律与经济规律―影响保护地的自然因素―科学技术方案”的基本逻辑提出自然保护地立法中解决科学技术问题的方案；法学家则是按照“社会规律―经济社会关系―影响保护地的人为因素―权利和义务”的基本逻辑，把科学家提出的科学技术方案结合社会关系规制方式进行表达，建立法律制度。这两种任务同样不能相互混淆和替代，否则，也很难立出良法。但目前的情况是，科学家与法学家的合作存在诸多障碍，科研体制上对跨学科研究的认同与支持严重不足、不同学科的学者交流困难、各种研究体系的话语系统开放度不够等。虽然不同学科对自然保护地都有相关研究，但研究成果与立法需求脱节现象比较严重，不足以为立法提供有力支撑。 三、自然保护地立法的现实路径选择 按照已经出台的改革方案，我国自然保护地体系将形成“国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充”的格局。这也意味着，自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系，理想模式是“基本法＋专类保护地法”模式，理应是以宪法为基础、以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系。但从现实情况看，十三届全国人大常委会将“国家公园法”列入了二类立法计划，而自然保护地法没有进入本届人大立法计划。且“国家公园法”的制定工作已经启动，各方面正在加紧工作。这意味着“国家公园法”审议通过成为大概率事件；而“自然保护地法”是否能够进入立法计划，尚不确定。现实为立法路径选择带来了两个必须解决的问题：一是在已经启动的“国家公园法”制定过程中，如何考虑与未来的“自然保护地法”衔接；二是“自然保护地法”与“国家公园法”的效力等级将如何处理。当务之急是研究在制定“国家公园法”时，如何为今后的自然保护地法预留空间，并且设计相应的衔接机制，统筹谋划并协同推进国家公园法与自然保护地法研究。 合理确定“国家公园法”的制度类型 统筹考虑“国家公园法”与“自然保护地法”之间的关系，按照充分保障自然保护地体系中各类保护地协同发展，兼顾特殊性与一般性的原则，确定“国家公园法”的制度内容。从该角度看，“国家公园法”中大致应包括三类制度：（1）仅适用于国家公园的目标、原则、机制和制度。如国家代表性，如划定国家公园之后其他类型摘牌，还有中央政府直接行使全民所有自然资源产权、中央政府资金保障等；（2）普遍适用其他保护地类型的共性制度，如监管制度、责任追究制度。此类制度在适用于其他类型时可能会有一定的调整，在“国家公园法”只规定体现国家公园特征的部分内容。（3）体现自然保护地体系基本方向和基本原则的规定，如将生态系统原真性、完整性保护、全民公益性保护作为基本目标等，这些必须在“国家公园法”中得到充分体现。目前，对第一类制度的思路较为明确，并且基本能够达成共识；但对第二类制度的研究尚且不够，应该尽快展开专题性的研究；第三类制度基本上还没有涉及。事实上，第三类制度是真正体现国家公园改革先行意义和价值的制度，对于自然保护地改革的整体性推进非常必要，是在自然保护地立法缺位时可以较好规制其他类型保护地管理、防止自然保护地变性变味的重要制度安排。 同步开展“自然保护地法”的立法研究 在将制定“国家公园法”作为建立完善的自然保护地体系的改革实验的同时，启动“自然保护地法”的立法研究工作，并及时向立法机关提出立法建议，争取尽早纳入十三届全国人大立法计划。从自然保护地体系建设上看，自然保护地发展也需要总体定位，特别是在保护目标、原则、类型划分与治理模式上必须顶层设计先行。虽然国家公园法可能会涉及大部分与自然保护地相关的制度，可以极大地推动自然保护地建设，但自然保护地也有其独特内容，而且自然保护体系原有问题仍存续，并不会因国家公园法颁布而化解，需要有自然保护地体系的整体规划，有对现行各类、各种保护地现状的综合分析，有对涉及到的中央、地方、企业和居民的各种职责权限、权利义务的理性判断等。这些不可能也不应该等到国家公园法制定后再来进行研究。“自然保护地法”的立法研究，至少需要解决如下问题。（1）立法任务：建立法律原则和基本制度。以解决共性问题为导向，宣示国家对自然保护地的政策，明确保护地价值、功能、保护目标与原则，确定监管体制与机制，建立基本制度。（2）立法目标：以生态完整性为宗旨完善自然保护地空间体系；解决自然资源保护与资源开发的矛盾，解决自然保护地人地关系“马太效应”；理顺央地关系、明确多元主体权利义务，形成共享共治格局；保障主体合法权益。（3）制度体系：建立生态空间保护制度、发展与保护协调制度、监管制度、部门协同制度、权属制度、法律责任制度、纠纷解决制度等。 自然保护地立法研究，必须坚持“良法善治”理念。在方法论上“既见树木又见森林”，在价值取向上克服“见物不见人”的弊端，秉持法律作为人与人之间关系规则的根本，通过制度安排，实现人与人的关系、人与自然的关系双重和谐的目标。 主要参考文献 [1]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议[EB/OL].2019-01-23.http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/23/content_5360657.htm. [2]吕忠梅.新时代环境法学研究思考[J].中国政法大学学报,2018(4):5-14,206. （编辑;Wendy） |
