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自然资源资产产权制度改革须遵循自然资源属性

来源:中国自然资源报 作者:朱道林 人气: 发布时间:2019-06-12 16:41:11

推动自然资源资产产权制度改革,这既是适应自然资源可持续利用的客观要求,也是在当今全球大流通背景下,重视产权制度建设的必然选择。尊重自然资源的本质属性,整体构建自然资源资产的“权、责、利”关系,是改革成功与否的关键。

改革是促进自然资源可持续利用的客观要求

自然资源作为自然的产物,是人类赖以生存与发展的重要基础性资源。资源条件、生态环境、自然禀赋、区域分布等状况往往不以人的意志为转移,主要受区域自然要素所决定。尤其是我国的疆域辽阔,南北气候差异悬殊,东西水土资源匹配差异大,地形地貌复杂迥异。这种自然资源要素组合与区域分布的特殊性,决定了自然资源区域禀赋条件的差异性,也决定了自然资源开发利用与保护措施的区域差异性。

同时,人类的开发利用行为也对自然资源能否可持续利用、能否再生循环产生直接影响。人类发展史的正反两方面经验教训都证明:尊重自然规律,则自然资源会造福人类;违背自然规律,破坏自然环境,人类则遭受灾殃。在当今全球大流通背景下,加强自然资源资产产权制度建设迫在眉睫。长期以来,我国自然资源资产产权制度建设未得到有效重视,自然资源资产产权模糊、家底不清,开发利用的收益与保护修复的责任不对等,甚至导致破坏性开发,乱采滥用等现象突出。因此,必须通过建立并完善自然资源资产产权制度,明确自然资源资产产权主体的“权、责、利”关系,加强调查、监测与确权登记,为促进自然资源可持续开发与利用、有效实施生态保护与修复奠定基础。


自然资源资产产权制度改革的重点

建立健全自然资源的产权体系。自然资源作为自然产物,其产权归属与人类劳动产品、交换产品往往存在区别,其产权主体并不具备取得的清晰性、明确性。比如:劳动产品谁投资、谁劳动,就归属谁;交换产品谁付费,就归属谁。而自然资源是自然的产物,在人类文明历史上通常作为国家掌握的资源及资产。那么,自然资源在国家所有或者公有制体系下,其产权体系的全面梳理与清晰构建,就成为改革所要解决的首要问题。

完善自然资源调查监测与管理体制。国家已经组建自然资源统筹管理部门,但是各类自然资源如何统筹实施分类、调查、监测、评价与确权登记,统筹实施监管,改变过去不同资源由不同部门分散管理所引起的交叉重复的矛盾,这需要在技术上研究建立科学的自然资源分类标准和调查与监测技术体系,在质量上研究建立评价与考核标准与技术规范,在价值上探索研究价值核算与考察的科学方法与技术规则。

明晰自然资源整体保护与系统修复的“权、责、利”关系。自然资源要素与人类行为共同构成生命共同体体系,各自然要素之间具有密切的有机关系,因此必须实施整体保护与系统修复。只有在自然资源资产产权清晰,自然资源开发利用的权利主体与利益主体相对应,产权主体在获取利益的同时相应地承担整体保护、系统修复的职责,实现“责、权、利”的对应,才可能真正实现有效保护。


改革难点与建议

自然资源种类多,地区分布关联性强,不同类型资源相互交错,加之关于自然资源资产产权制度建设长期重视不足,改革与完善产权制度存在一定的困难:一是不同类型自然资源具有不同的属性和特征,而且作为自然资源,土地资源与矿产、水、森林、草原、海域海岛、湿地等资源之间既有密不可分的联系,又有本质的区别,如何将统筹推进与分类对待进行有机结合,将面临困难;二是如何整体构建自然资源的“权、责、利”关系是改革成功与否的关键,只有将产权主体的明晰与集约可持续开发、整体保护与系统修复的责任密切关联,并建立整体的、具有严格法律地位的规划管制制度,才能为统筹推动自然资源可持续利用、保护、修复奠定制度基础。

科学认识土地与其他自然资源的关系,重视土地资源的载体作用。土地资源是自然资源的一种重要类型,同时还是其他自然资源的重要载体,其他自然资源均需依存于一定区域的土地资源,并形成自然资源的空间分布与构成关系。如:矿产储藏于地下,矿藏开采形成矿区土地利用格局;水资源储存或流经地表,形成相应的水库或湖泊水面、江河水面,乃至湿地;草原、森林更与土地密不可分,并形成草地、林地利用格局。因此,不能将土地资源与其他自然资源简单并列进行分类,而应考虑土地资源的载体作用,并依据其他资源与其的依存关系,确定自然资源的类型体系。

科学对待不同资源的客观属性,既要统筹管理,也要分类对待。不同资源有不同的自然属性,土地资源总量有限、位置固定,可重复利用;草原、森林实际属于地表生物,随时随季变化;水资源流动性强,存量、流量时空变化明显;矿产资源储藏于地下,客观存在,但人类对其认识,受探矿与开采技术影响;湿地号称地球之肾,以水资源循环为基本特征;海域、海岛既有密切联系,又有本质区别。无论是产权体系的构建,还是调查、监测、评价、确权登记与监管,都应准确把握各类资源的本质属性,并遵循其特殊规律。

遵循“权、责、利”一体的原则,以明晰产权为基础,建立利益与责任共担机制。可借鉴土地所有权与使用权分离的经验,建立公有制体系下的自然资源资产产权体系,实施有偿使用制度,并以法律的形式确立“权(所有权/使用权)—责(保护/修复)—利(收益权)”主体的对应关系。

(编辑:Wendy)

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