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唐瑭:风险社会下环境公益诉讼的价值阐释及实现路径

来源:武汉大学环境法研究所 作者:唐瑭 人气: 发布时间:2019-07-04 12:27:08

摘要:风险社会下环境公益诉讼的重要价值在于实现预防性司法救济。当前我国司法实践对环境公益诉讼制度的实施主要集中在以生态环境损害补偿的事后司法救济。这种事后司法救济模式具有以环境损害结果为救济对象、以损害赔偿为救济手段、以侵权责任法为救济依据的特点,系按照侵权责任救济模式的法律推演。然而,其无法真正实现生态环境保护的目标。因此,我国需要从预防性司法救济角度,发挥环境公益诉讼的预防价值,实现以行政机关行为为救济对象,禁止令为救济手段,环境法律规范为救济依据的环境公益诉讼制度,并且应使其成为我国环境法治未来发展关注的重点。

环境公益诉讼作为生态环境保护的重要司法救济制度近年来备受环境法学界和司法实务部门的高度关注。自2014年新《环境保护法》规定了环境公益诉讼制度、以及《民事诉讼法》、《行政诉讼法》相继修改以来,近五年间,环境公益诉讼在我国司法实践中得到了显著发展。党的十八大以来,生态文明建设被提到了前所未有的高度。习近平同志在十九大报告中指出,“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。2018年《宪法》修正案将生态文明建设的职责赋予国务院。国务院根据《宪法》的规定,对生态文明建设体制改革出台了一系列的措施,这是从执法的层面使生态文明建设落地。而环境公益诉讼则是在司法层面对生态文明建设的重要保障,也是最为重要的司法救济手段。学术界对环境公益诉讼的关注热度持续未减,特别是环境民事公益诉讼方面,环境公益诉讼的起诉资格、责任承担、检察院提起环境公益诉讼等相关问题,一直是学界关注的热点。然而,理论界和实务界始终忽视环境公益诉讼司法救济的预防性功能。就目前我国环境公益诉讼的司法实践及学界研究来看,我国的环境公益诉讼制度主要以有环境污染损害结果的损害赔偿请求展开,以《侵权责任法》为法律适用基础。但是,这种以损害结果为重心的模式,难以发挥环境公益诉讼的预防性司法救济功能。环境公益诉讼重要价值与功能是风险预防,而非损害填补。目前大多研究者的关注重点也在于环境公共利益受到损害后的补偿性司法救济问题,而忽略通过制度设计阻止正在发生或可能发生的损害环境公共利益行为的司法救济。事实上,环境公益诉讼的核心价值应当体现在其预防性司法救济功能的发挥,而不在于其对损害结果的填补。因此,环境公益诉讼制度除了发挥对环境损害结果的补偿性功能之外,还应当发挥其预防性功能。为此,本文将从预防性司法救济视角,阐释环境公益诉讼价值,并对域外相关司法经验进行考察分析,检讨我国相关制度的缺失,提出构建我国相关制度的实现路径。

一、 风险社会下环境公益诉讼

预防性司法救济的价值阐释

(一) 风险社会下环境公益诉讼的

预防性司法救济的缘起

从环境公益诉讼价值功能来看,一般认为,环境公益诉讼包括预防性司法救济与补偿性司法救济。所谓环境公益诉讼的预防性司法救济,是指为了预防生态环境损害的发生,对环境损害行为或存在环境损害之虞的行为进行阻却,依据生态环境保护法律,由国家司法机关所提供的司法救济。环境公益诉讼的预防性司法救济是相对于补偿性司法救济制度而言的。补偿性司法救济是通过对已经发生的生态环境损害进行司法救济;而预防性司法救济是预防尚未发生或即将发生的生态损害进行司法救济。如何理解预防?关于“预防”的司法权威解释如下:“预防原则是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施”。其中,最主要的应当是针对环境损害行为进行预测和防范。美国萨克斯教授认为预防性措施是环境诉讼的目标。目前,由于我国对于环境公益诉讼的预防性司法救济关注不多,所以学界尚未对此达成共识。笔者认为,环境公益诉讼的预防性司法救济模式主要包括救济对象、救济手段、以及救济依据。首先,从预防性司法救济对象来看,预防性司法救济的对象应为导致或可能导致生态环境损害发生的行为。其次,从预防性司法救济手段来看,主要是指预防性的责任承担方式。例如,排除妨害、消除危险、停止侵害、禁止令等责任形式。最后,从预防性司法救济法律依据来看,预防性司法救济手段所适用的法律应当是以《环境保护法》为核心的生态环境保护法律,而非《侵权责任法》。

(二)  风险社会下环境公益诉讼

预防性司法救济的价值阐释

环境公益诉讼预防性司法救济能够体现风险预防原则、诉讼顺位、以及其内在的道德性。

首先,应当体现预防环境风险。当今社会是一个风险社会。德国社会学家乌尔里希?贝克在《风险社会》中曾指出,“风险社会制度是一种新秩序功能。风险社会的特征之一是科学的不确定性。”环境问题在科学上的不确定性在环境法规范中表现为因果关系的不确定性、发展过程的不确定性、危害结果的不确定性。为了解决这些生态环境问题的科学上的不确定性问题,20世纪80年代国际社会便提出了风险预防原则。1987年《北海宣言》指出:“投放海洋的危险物质与海洋污染之间是否存在因果关系是不确定性的,但是为了防止污染损害发生,应当采取必要的预防方法。”环境公益诉讼的预防性司法救济模式针对可能的污染损害行为的禁止令制度所体现的内在机理亦是如此。  

其次,符合司法救济的逻辑顺位。一般来说,生态环境的损害发生往往是损害行为与损害结果之间存在因果关系。也就是说,如果没有损害行为,就不会发生损害结果。因此,预防损害行为的发生尤为重要。对于已经出现致害结果的情形,环境公益诉讼应当救济。然而,由于生态环境损害具有不可逆性,以风险预防为目标,在明确的因果关系和损害结果出现之前,针对可能具有环境影响的损害行为而采取的环境司法救济更加能够体现环境公益诉讼的本源价值。因此,环境公益诉讼的预防性救济可见一斑,环境公益诉讼的司法救济逻辑顺位应当是首先对损害行为进行预防性的司法救济,其次对损害结果进行补偿性的司法救济。

再次,环境公益诉讼预防性司法救济能够体现环境公益诉讼的内在道德性,即,保护环境公共利益的目的。环境公益诉讼是以保护环境公共利益为目的而展开的诉讼。这里所讲的“诉讼的目的或功能”是与国家文化或者法律文化相关联的。这种国家文化或者法律文化的基因决定了环境公益诉讼在不同国家所实现的目的与功能有所不同。环境公益诉讼所实现的目的与功能可以归结为其根据相应的法律法规所包含的权利与利益是不同。环境公益诉讼在一个国家内,究竟包含哪些权利和利益,又是与其法律和文化所认可的道德性密不可分的。因此,环境公益诉讼的价值内涵也应当包括其所适用法律法规的道德性。这便是环境公益诉讼的道德性。从显性的表现来讲,便是通过环境公益诉讼究竟保护哪些权利和利益,以及保护形式来体现环境公益诉讼所隐含的道德性。

任何时期开展的司法救济都是能够体现当时这个时期的道德性。环境公益诉讼所体现的道德性在于对其所包含权利与利益的选择。自党的十八大以来,生态文明建设被提到前所未有的高度。习近平总书记在十九大报告中指出:人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。这便成为环境法“利益保护”道德性证成的核心理论。这与我国自古以来的环境道德观也是一致的。我国文化思想和法律思想中存在着“天人合一”的世界观。“天人合一”的环境法表达即为环境公共利益的保护。我国环境公益诉讼的“利益保护”具体应当包括:对公共利益的保护,对公民享受环境质量的保障、以及对因环境污染可能引起的致害结果的阻却。对这种权利和利益的保护,环境公益诉讼是通过事前预防性救济来实现。因此,环境公益诉讼的终极目标是公民及其环境公共权利信托人(政府)享受环境质量,而非获得因环境损害产生的补偿性救济,更不是货币性的补偿性救济。

一般来说,生态环境的损害发生往往是损害行为与损害结果之间存在因果关系。也就是说,如果没有损害行为,就不会发生损害结果。因此,预防损害行为的发生尤为重要。对于已经出现致害结果的情形,环境公益诉讼应当救济。然而,由于生态环境损害具有不可逆性,针对可能具有环境影响的损害行为而采取的环境司法救济更加能够体现环境公益诉讼的本源价值。因此,环境公益诉讼的预防性救济制度的内在价值可见一斑。

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