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三、共同管理：保护地的现代范式 从历史上看，从世界上第一个国家公园，即美国的“黄石公园”建立开始，各国保护地的建立就是以禁止开发、否认当地居民的权利并把他们驱逐出家园为基本模式。这种模式遵循的是中央集权与精英管理的理念，采取的是典型的自上而下式的模式，排除其它利益相关者特别是当地社区的参与，弊端明显。在建立保护地时，由于只考虑区域内生物和自然资源的维持和保护，不考虑当地居民正当的资源开发利用权益。它激起了长期的社会冲突和矛盾。 为此，有学者对当前保护地的传统范式的反思进行了总结，认为人类文明活动与自然一起塑造现今地球上绝大部分的地景，人为因子在维持现有的生态系统的运作与生物多样性的组合上扮演着关键的角色，生物多样性的保护应考虑个别个案的脉络与环境，积极面对人的因素；光凭国家政府与保护人士无法做好生物多样性保护的工作；当地社区、特别是土著人，是保护地区的主要利益相关者（stakeholder），其基层社会力量及传统上与周遭环境资源的互动可在就地保护扮演关键的角色。在此背景下，各国陆续开始建立和实施共管制度，鼓励和便利当地社区参与保护地的共同管理。 共管（co-management）通常被界定为“两个或多个社会主体相互之间就一特定领地、土地或自然资源而公平分摊管理功能、权利和职责进行谈判、界定和保障的状态”；就保护地而言，共管通常是指“多个利益相关者同意就处于保护状态下的领地或自然资源分享管理功能、权利和责任的伙伴关系。利益相关者主要包括主管部门和当地居民以及资源利用者的各种协会，但也可以包括非政府组织、当地机构、传统权力机构、研究机构、商业界和其它主体。 在保护地共管的范式下，各国制度具体的表现形态却有差异。从广义上来看，共管包括下列几张种形式：保护地的协助管理，仅指政府、当地社区和其它利益相关者的共同管理；由土著社区（无论有无政府的支持和合作）为了保护目的而对土著领地进行的管理；由当地和土著社区资源设立的社区型保护地，无论是否得到政府的承认；私营部门（无论是否营利）根据合同或者是完全独立管理的保护地。 与当地社区的协作管理是保护地共管最典型的形态。这种形态下，共管安排的形式是多种多样的，有些是地方社区实际治理和管理保护地、政府只是提供技术援助和支持，更常见的是政府行使保护地的职能，而当地社区参与管理监督委员会。这种共管制度在日本和德国比较常见。 土著和当地社区的管理是另外一种比较重要的共管形式。有调查表明，拉丁美洲86％、印度69％和世界70％的保护地都有人居住，而其中绝大部分都是土著人。不过，过去土著人经常被视为是保护的障碍，他们的祖传领地被国家控制并被划定为保护地，而他们却被驱赶出去。而这种视角与许多土著人自己的视角却是完全相反的，他们将自己、其文化和维持生计的方式视为不可分割的整体。随着保护地概念的扩大，土著人对土地、水和自然资源的权利得到更多的政治承认，保护主义者以及政府主管部门也就更加接近土著人的观点。澳大利亚和加拿大先后与土著和当地社区签订协定，充分尊重土著和其它传统社区传统上可持续利用其土地、领地、水体、海域和其它资源的各项权利，以及保障土著和传统社区能够公平合理地分享与保护地有关的惠益。即使是排除式管理模式的肇始国――美国，也在1994年通过《部落自治法》（Tribal Self-Governance Act），转变其传统理念，允许土著人参与保护地的共同管理。 社区型保护地（community-conserved areas）是最新发展出来的一种保护地共管形态。社区型保护地可以定义为“由土著和当地社区通过习惯法或其它有效手段自愿保护的自然和改造生态系统，包括主要的生物多样性、生态服务和文化价值等。”社区型保护地具有三个关键的特点。第一，当地或土著社区关注其区域上的生态系统的保护和可持续利用，通常是因为它们对其具有文化或者当地生计的重要性。第二，社区的决定和行动会带来有效的保护，尽管设立保护区的目的可能是多样丰富的，有些时候甚至与保护本身无关。第三，土著和当地社区拥有就所涉生态系统进行决策和实施该决策的决定权，也表明该地区存在着某种形式的社区权威，并足以获得执行。社区型保护区最独特的方面是，社区机构、而非国家拥有对该区域的保护状态及相关活动采取行动的正当权力。例如，澳大利亚已经承认社区型保护区（称之为“土著人保护地”），将其纳入国家保护地系统之中，并提供各种有利的支持措施。 私人管理在很多国家也是很常见的保护地共管形态。私人拥有或管理的保护地通常是设立在具有足够吸引力的土地上（如珊瑚礁或野生生物区），以确保对该区域资源的非消费性利用能够成为一种具有商业吸引力的土地利用方式。管理契约和环境信托是两种比较常见的保护地私人管理形式。这两种形式都源自英国、后来被其它英美法系国家所普遍采用。在大部分土地属于私人所有的国家，如果政府要建立保护地而可能会对土地所有人的权利带来影响时，之前管理部门应当与土地所有者或使用者就土地利用形式进行协商并签订“管理契约”，要求土地所有人或使用人以符合自然保护要求的方式经营和管理土地，并由管理部门给予土地权利人一定的经济补偿。环境信托则是另外一种形式，即普通公众或机关团体委托或捐赠历史袭产、土地、房地产等与信托组织，专门用于保护地目的。此外，私营的“保护特许协议”（conservation concession）最近也得到越来越多的重视。根据一项保护特许协议，国家主管部门或当地资源利用者同意保护自然生态系统，以此交换保护主义者或其它投资者提供的稳定的补偿。 四、保护地共管的实践 （一）澳大利亚的法律实践 澳大利亚是世界上最早实施保护地社区参与共管模式的国家，改变了美国传统的荒野地保护模式，开创了保护地管理模式改革之先河。 1970年代之后，澳大利亚逐渐认识到土著人与土地的联系，关于土地的传统知识以及对土地承载的文化责任，因为意识到土著人对具有重要保护价值的保护区管理的重要性。因此，强调在保护地管理中政府与当地社区（在澳大利亚主要是土著社区）分享权力和责任的“合作管理”（Co-operative management）和“共同管理”理念，在实践中又不同的表现形式，从非正式的征求意见到法定的联合管理，层次不一。共同管理可以鼓励拥有丰富的生态知识、独特的决策与执行规则以及人地关系的土著人，贡献他们的智慧和经验。因此，澳大利亚将到2005年在全澳大利亚实现保护地社区参与和共管确定为其国家保护区系统的重要目标之一。 位于澳大利亚北领地（Northern Territory）的乌鲁鲁-卡塔丘塔国家公园（Uluru-Kata Tjuta）是世界上最早实行共同管理模式的保护地之一。乌鲁鲁地区千百年来便是澳大利亚中部原住民的传统居地，而乌鲁鲁大岩石更是存在着许多原住民的传统圣地。自从1870年白人探险家到达开始，土著人逐渐被驱离该片土地，到1958年开始正式被排除于土著人保留区管理系统之外，而另外成立了一个国家公园，后更名为乌鲁鲁国家公园。而同时，当地的土著人却必须面对愈来愈多的狩猎和采薪限制以及游客带来的“观光暴行”压力。在他们的强烈要求下，澳大利亚政府在1979年时同意将核心旅游地区之外的土地归还给土著人，但不包括对他们最具有传统文化与文化延续价值的两块大红石区。另一方面，在乌鲁鲁北边同样位于北领地的卡卡杜（Kakadu）地区，1979年澳大利亚政府归还当地土著人的传统土地，但附带条件是必须将此土地租给澳大利亚政府成立卡卡杜国家公园，并由传统地主和澳大利亚自然保护局共同管理。卡卡杜的成功案例也激发了乌鲁鲁地区土著人继续向政府要求完整的土地权。最后，在1983年11月澳大利亚政府终于承认了土著人土地权，并于1985年10月正式交还给当地土著人。土地拥有者与政府签订了99年的租约来延续国家公园的政策与管理，但是新的管理权责必须由土著人与国家代表所共同组成共同管理委员会来行驶。 由卡卡杜和乌鲁鲁所发展出的国家公园共管模式，引起了全澳大利亚和国际间的广泛注目与兴趣。其共管模式的目标，一方面是希望在进行园内的生物多样性保护时，也能延续当地居民的传统价值，另一方面则是参考和借鉴当地社区的传统生态知识与传统经营管理模式来进行国家公园的经营管理。这种模式的施行是将长期规划与日常管理的合作关系，透过双方的协议予以制度化。租赁协议的订定，是此共管模式相当重要的特色与施行基础，以契约明文规定当地社区的土地所有人和承租的保护组织双方的权利义务。土著人享有相当高的资源权与经营管理权。在此租约之下，成立了真正的国家公园政策制定机制──共同管理委员会被组织了起来。乌鲁鲁国家公园的共同管理委员会正式成立于1985年，由10名委员组成，其中土著人代表6名，政府代表4名。共管委员会的主要职责负责该公园的日常经营管理。
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