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摘要：香港作为中国的特别行政区享有高度自治权。与中国不同，香港不是国际气候变化协议的缔约方。虽然中国宣布巴黎协定和其他气候变化协议的效力及于香港，但中国大陆的相关实施措施实际上并不适用于香港。在过去较长一段时间内，香港在应对气候变化的国际合作中未取得积极地位，其也未认清自身的独特优势而积极参与减缓气候变化的区域与国际合作。然而，至少从香港特区政府最近的行动来看，其在减缓气候变化方面表现出了越来越大的兴趣。2017年1月，香港通过了《香港气候行动蓝图2030+》，这实质上是对减缓气候变化的区域性贡献。 关键词：中国香港特别行政区香港气候行动蓝图2030+；区域减缓气候变化行动非国家主体 一、引言 中国已经成为应对气候变化国际合作中最为显著的参与者之一。相比之下，国际谈判往往忽略了一些非国家实体的特殊情况，比如中国的香港特别行政区。国际公约和他们的缔约方大会一般都理所当然地认为，每个缔约方对应一个政府对其领土和人口的专属管辖权。毕竟，这是一个普遍的国际法原则，条约的缔约方“不得援引其国内法的规定为不履行条约的理由”。按照“国家在应对气候变化国际合作中的主权原则”，每个国家自行决定如何协调其各个地方政府或行政部门，并有时通过向区域性实体分配目标，以实现缓解气候变化的国家承诺。 然而，中国承认香港特区政府享有高度自治的同时，上述原则并未得到很好的落实。因为香港不是气候变化国际协定的缔约方，它不直接在任何条约义务下采取任何减缓气候变化的措施。此外，就在这方面的合作模式而言，香港与内地似乎没有达成任何正式协议。因此，就减缓气候变化的行动而言，香港游移在两个适用范围之间：国际法范畴——作为主权国家的一部分直接被国际条约义务的适用所涵盖，与行政法范畴——国家政策在地方行政区划的分级实施。 根据中国向UNFCCC/巴黎协定议程提交的《中国国家自主贡献》，香港在其中并未被涉及。虽然香港可以设法实施国家自主贡献中的一些总体目标（比如使得二氧化碳排放量在2030年左右达到峰值），但这些或许无法反映其在追求更高目标上的能力。《中国国家自主贡献》的其它目标，比如努力扩大森林覆盖率、推广水电，或在全国范围内实施碳排放交易制度，或许都会因为其规模、发展或者其他特殊情形而无法轻易地在香港施行。很明显，中国的国家自主贡献是为在大陆而非为在香港实施所设计。 香港特区政府已经意识到了其履行气候变化国际条约的义务，并且已经采取了一些减缓气候变化的措施，本文将具体予以说明。但是目前，在应对气候变化上，香港尚未承担起与其作为高收入金融中心相匹配的区域性引导角色。总的来说，其虽紧随其他国家而行动但尚未试图发挥任何形式的引导作用。 本文讲述了两种相互加强的忽视：国际气候谈判对香港等自治地区实体的忽视；以及对香港特区政府减缓气候变化更高目标的忽视。同时这也阐释了地方政府错过利用其作为西方世界前沿的经济、金融、技术、教育、文化与交通中心的杠杆作用，在世界最大的经济体中倡导和促进减缓气候变化的问题。 这里还谈及一个更积极的方面：也即国际气候变化协议对民间社会组织、媒体和外国合作伙伴的间接有益影响，以及他们对政治领导人实施的道德督促。虽然香港特区政府没有尽其所能地推动减缓气候变化，但其已经制定相关的管理框架，并在重大基础设施投资中考虑气候变化，尽管没有直接的条约义务要求其采取行动。 第二节中，本文通过详细介绍香港在巴黎协定之前和之后的国际气候变化合作中谨小慎微的参与，概述了香港的特殊地位。第三节则呈现了2007年前，香港对缓解气候变化的态度相对消极被动。第四节讨论了在接下来的几年内，到2015年前，香港特区政府逐步减缓气候变化的意识。第五节探讨《巴黎协定》在该特别行政区的适用。文章最后讨论了香港在未来可以发挥的作用，要么通过加强与中国大陆的合作，要么通过更直接地参与国际气候变化谈判。 二、香港特别行政区的地位 香港因经济繁荣而享有盛名。尽管收入差距很大且近年来经济增速放缓，但该地区仍然是一个强大的区域与全球金融和经济中心。香港的人均经济产出相当于许多发达国家水平。服务业占该地区经济产出的90%以上。香港坐落于与中国内地巨大市场接壤的区位上，促进了其作为一个商业友好型区域的发展。其经济影响力不仅对其温室气体排放有深远影响，对促进减缓气候变化也具有潜在作用。 2012年，除去土地利用、土地利用变更与森林（LULUCF），香港地区活动所产生的温室气体排放量——约等于43.167百万吨二氧化碳当量——占全球温室气体排放量比例不足0.1%。[15]该排放量相当于一些小型发达国家，如挪威或着斯洛伐克的排放水平。（2016年香港人口为734万，人口多于挪威以及斯洛伐克。）而同年其人均排放量为5.9吨二氧化碳，低于世界平均水平，且除五个国家外，低于所有附件一国家。与能源相关的排放占香港温室气体排放量的90%；其次是废物（5%）和工业过程排放（4%）；农业只贡献了极小的份额。电力生产占到整体排放量的三分之二，而交通占到六分之一。 孤立地看，香港的人均排放量意味着对该地区通过管理给全球排放控制作出贡献的积极肯定。因此，可以说，尽管香港经济蓬勃发展，但它也已经能够控制其对全球气候系统的影响。 然而，这样的评价未能考虑到香港的具体情况。正如有学者在1999年指出的那样，香港相对较低的人均排放量主要是由“人口密度大、人均工作和居住空间不足、短途通勤和小规模工业和农业”等社会条件造成的。另一个因素是该地区对温室气体密集型活动的强烈依赖。作为服务型经济，香港依赖工业产品和农产品的进口，这些产品的生产又与大量的温室气体排放有关。例如，在香港使用的淡水大部分来自中国大陆广东省的东江，通过一条83公里长的运河和水泵系统输送，造成了该地区以外的大量能源消耗。 除此之外，香港拥有具备区域和全球战略重要性的港口和机场。国际航空和燃油燃料的相关排放不包括在其（或中国的）排放总量中。（这符合IPCC《2006年国家温室气体清单指南》。）同样，在香港和中国大陆之间的“区域”运输中使用燃料的排放完全计入到中国大陆而非香港的温室气体清单中。在香港销售的国际和区域性运输的航空燃油相当于4008万吨二氧化碳（见表1），几乎等同于所披露的同年香港温室气体排放总量（4320万吨二氧化碳当量）
如何将温室气体排放量完全归因于一个地区并非香港所独有的问题，但鉴于香港的狭小地域和对域外活动的强烈依赖，该问题显得尤为重要。温室气体清单的狭义地域基础并不考虑那些发生在香港特区外，但对居民福利至关重要的许多活动。这不仅引发了伦理问题，也引发了现实问题。忽视香港因其生产生活而产生的温室气体域外排放，是为了减轻香港的减排职责，以及特区政府在通过适用法律和地区政策以减少辖区外温室气体排放上的职责。 在相对国际中立的背景下，香港因其历史原因、独特的地位使它推迟或减少了应对气候变化的行动。1997年7月1日前，香港仍在英国的殖民统治之下，英国保留着对该区域国际关系的管辖权。英国于1993年12月8日批准了《联合国气候变化框架公约》（以下简称“《框架公约》”），但其并未将《框架公约》适用于香港。由于英国是附件一和附件二缔约方，因此根据该公约以及随后的议定书，若将框架公约效力扩展到香港，将让香港承担相对繁重的义务，如“在对抗气候变化及相关影响上的引导作用”并需要为发展中国家提供援助。其他三个“亚洲四小龙”并无此义务。然而，不像作为非附件一缔约方而加入到《框架公约》的新加坡和韩国，香港完全不受1992年《框架公约》的约束。 1984年12月19日，《中英联合声明》规定将香港殖民地归还中国，声明于1997年7月1日生效。该声明奠定了“一国两制”原则的基础。在为期五十年的期间内，中央人民政府（中国政府）设立香港特别行政区，赋予香港“高度自治”权。该区域“享有行政管理权、立法权、独立的司法权”，以及“香港的现行资本主义制度，生活方式保持五十年不变。”但中央政府仍然在香港的国际关系中发挥重要作用。根据《香港特别行政区基本法》（以下简称“《香港特区基本法》”）第一百五十三条第一款的规定，“中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据香港特别行政区的情况和需要，在征询香港特别行政区政府的意见后，决定是否适用于香港特别行政区。”“香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系。” 中央政府没有立即将《框架公约》的适用范围扩展到香港。仅仅几年后的2003年4月，当中国批准《京都议定书》之后，在联合国秘书长处登记了一份宣言，将《框架公约》和《京都议定书》的适用范围扩展到香港。此宣言于2003年5月5日生效，距英国批准《框架公约》已经十年。 2004年12月10日，在将中国的条约义务扩展至香港之后没多久，中国在其第一次给《框架公约》秘书处的信息通报中并没有覆盖香港。八年后，在第二次国家信息通报中，中国增加了整整一章用以介绍香港的境况和排放清单，以及香港特区政府采取的减缓和适应气候变化的措施。中国根据《坎昆协议》提交的第一份两年期更新报告，发布于2017年1月12日，同样包含了“香港特别行政区应对气候变化的基本信息”一节。 与《框架公约》不同的是，根据中国政府于2016年9月3日提交的声明及其条约批准书，《巴黎协定》自其生效时起适用于香港。由于《巴黎协定》所施加的义务意味着大陆和香港的共同行动，中央政府和香港特区政府有望一致行动，以进一步履行中国在协议项下的义务。然而，在中国的《国家自主贡献》中，香港一点都没有被提及。香港特区并非《巴黎协定》的缔约方，其不能提交自主贡献。虽然香港已经认识到需要根据《巴黎协定》和《中国国家自主贡献》采取自己的行动，但正如我在下文中论证的那样，香港在协议下的角色可能仍然是跟随者而不是领导者。 三、1992-2007年间， 香港对全球环境问题的漠不关心 尽管英国越来越支持减缓气候变化的国际合作，但香港殖民地政府并未对国际环境法的任何方面表现出任何兴趣。1992年的地球峰会上，没有香港殖民地相关代表出席。殖民地政府宣称它“普遍赞同减少温室气体排放的目标”。主权移交之后不久，在日本京都举行的《框架公约》第三次缔约方会议上，香港也没有出席。进入21世纪，香港特区政府没有采取具体措施来减缓气候变化。 香港前总督彭定康（Chris Patten）在1992年9月给香港立法会的《施政报告》中，强调了殖民地的“环境优先权”，但没有提及三个月前在里约热内卢召开的地球峰会或其任一主题（气候变化、生物多样性、可持续发展等）。相反，该区域的“环境优先”是为解决当地的空气和水污染问题。彭定康强调香港有能力在这些优先事项上采取行动：“对于像香港这样的城市来说，这并不是无法做到的。我们具备采取行动的技术、我们有所需的资源。如果我们选择的话，我们可以很快地做出巨大改变。随后，当我们治理好香港的环境，我们将有新产品出口——在未来的数年中，环境技术将成为一个‘增长领域’。” 从国际背景看，这一声明一方面体现了香港财政和技术能力之间的巨大矛盾（更不用说它在发展出口环保产业方面的经济利益），而另一方面则是政府对如气候变化等全球环境问题的漠视。 1997年7月1日主权移交并没有从根本上改变这一境况。同年晚些时候，香港第一任行政长官董建华发表的《施政报告》中体现了一种环境保护方法的缩影，将其视为促进“商业友好环境”的工具，而非引入任何一种全球公民或环境托管意识。董建华强调政府有必要解决有损效率的，使我们的健康、企业和社区以及我们的竞争力付出高额成本的“废物和环境退化问题”。同时声称“保持香港清洁是每个人的责任”,行政长官忽略了香港应对全球环境问题的责任。在他呼吁个人采取负责任的行动与政府无视全球环境挑战之间存在明显的矛盾。 虽然在20世纪90年代末和21世纪初，保护香港环境的需要越来越受到重视，但其理论基础仍然很明显是功利主义的，重点在于该地区对外国投资者和“有才能”的外籍工作人员的吸引力，以及（似乎是后来的想法）公共卫生。这一理论显示香港并不排斥支持对其可从中受益的气候变化的国际协议。因此，香港特区政府支持中央政府将《框架公约》和《京都议定书》于2003年5月5日适用于本特区的决定。这些条约对香港而言，没有牵涉任何减缓气候变化的实质性义务，因其现在是非附件Ⅰ国家的一部分。即使《框架公约》第4条第(1)款中适用于“所有各方”的承诺义务，也未轻易暗示在国际层面上自治的非国家实体有任何具体义务。另一方面，在中央政府的安排之下，香港可以受益于根据《框架公约》和《京都议定书》，特别是根据清洁发展机制的减排项目而提供给发展中国家的任何财政或技术支持。对于香港来说，《公约》-《议定书》一揽子方案是一项新的金融和技术的潜在来源，而不需要对此承担任何费用。 然而，《框架公约》和《京都议定书》的适用激起了对香港在减缓气候变化中应该发挥的作用的激烈辩论。这些在2004年底开始逐步渗透到主流政治话语中。英国副总领事Greg Dorey呼吁香港“自愿加入发达国家的目标，成为珠江三角洲污染者的榜样”。环境领域的非政府组织也表达了类似的观点。例如，地球之友的助理主任Edwin Lau Che-feng强调香港在“减少温室气体排放和帮助中国实现更多减排方面发挥更大作用”的道义责任。绿色和平（中国）的竞选经理Robin Oakley说：“香港的国内生产总值将其牢牢地置于发达国家的地位，将其与几个欧盟国家的排放相比，香港处于独一无二的境地。它可以发挥强大的作用，而非隐藏在尚处发展中阶段的中国大陆背后。对具有约束力的目标的承诺和对可再生能源的大量投资在推动整个中国实现可持续发展宏伟目标方面能够发挥至关重要的作用。” 香港特区政府对这些言论的回应是隐藏在法律语言之外的：“与其他发展中国家一样，中国（包括香港特别行政区）不需要根据《京都议定书》设定排放目标。”适时地强调“一国两制”原则中的第一要素，同时省略第二要素，直到中国自己同意具体减排目标的时候，香港特区政府都可以推迟对减缓气候变化的任何实质性行动。 香港特区政府确实对“可持续发展”的概念表现了间歇性的兴趣，尽管最初不是为了关注全球环境问题。行政长官董建华在1999年的《施政报告》中，将这一概念称为“增加繁荣、改善生活质量、同时减少整体污染和浪费的方式”。香港设立了一个为推动可持续发展的机构并于2003年12月召开了机构第一次会议。该机构在三个选定的可持续发展方面开展咨询，也即固体废物管理、可再生能源以及城市生活空间。超过1400人参与在该机构的不同事项中，同时该机构也收到逾2000份提案。在这个基础上，2005年5月，该机构出版了所谓的《香港首个可持续发展战略》（First Sustainable Development Strategy for Hong Kong）（以下简称“《战略》”）。 虽然这一进程没有导致任何重大的政策变化，但它代表了各种利益相关者探讨香港在应对气候变化中可能发挥何种作用的第一次机会。这也促成了香港对全球环境问题的觉醒。2005年《战略》强调了在能源安全和当地空气污染防治的基础上，在香港推广可再生能源的必要性，它指出“全球过度依赖燃烧化石燃料生产电力被广泛认为是气候变化的一个因素。”虽然通过“化石燃料发电”来认为香港“对气候变化的直接贡献”“在全球范围内是微不足道的”，但这个《战略》指出，该区域“有责任采取行动以减轻我们这个星球上不可再生能源消费的总体负担”。该战略建议，为了在全球问题上采取本土的行动，香港特区政府应该把目标定为：到2012年，在电力供应中将可再生能源的发电占比水平增加到1%或2%。 |
