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王毅 | 人大常委会决定与野生动物保护执法:机遇和建议

来源:神州绿剑 作者: 人气: 发布时间:2020-03-09 13:36:13

2020年2月24日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。诚如全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟所言:“在疫情防控的关键时刻......全国人大常委会出台一个专门决定,能够聚焦滥食野生动物的突出问题,在相关法律修改之前,先及时明确全面禁止食用野生动物,严厉打击非法野生动物交易,为打赢疫情阻击战、保障人民群众生命健康安全提供有力的立法保障。”

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《决定》虽然篇幅不长,只有八条约900余字,但内容丰富,针对性明确,指向性强,看点多多。

笔者将《决定》的看点概括为“三个突破、两个亮点”:

三个突破主要体现在《决定》的第一条和第二条中:一是扩展了野生动物保护法规定的保护范围,主要体现在《决定》的第一条和第二条的禁止性规范中;二是针对现有法律已有的关于野生动物的禁止性规范确立了加重处罚的原则;三是针对扩展后的现行法律保护范围以外的违法行为,明确了“参照”适用现行法律处罚的原则。

两个亮点都是为了保障野生动物执法的规定:一则体现在第六条的执法机制保障规定中,二则体现在三处要求政府机关完善相关规定中。

深入分析《决定》中的规定,可以分为以下几种类型:

(一)直接的执法性规定。包含在三个条文中:第一条是重申现有法律已有的关于野生动物的禁止性规范,并明确了加重处罚的惩罚性规范。第二条包含了两款禁止性规范:一是明确提出了禁止食用陆生野生动物,既包括有重要生态、科学、社会价值的“三有”陆生野生动物和其他陆生野生动物,还包括人工繁育饲养的陆生野生动物,可见禁食的范围几乎涵盖了所有的陆生野生动物;而对珍贵、濒危的陆生、水生野生动物,野生动物保护法第三十条则有“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品”和“禁止为食用而非法购买”的规定,第四十九条则有相应的惩罚性规定,实际上也就是禁止了食用行为;二是对以食用为目的猎捕、交易、运输对象的禁止性扩展,即针对在野外环境自然生长繁殖的“所有”陆生野生动物,这一条的惩罚性规范是参照适用现有的罚则来处罚。第六条的后面几句是针对监管执法部门的两个具体的执法要求:一是要求严格查处违反本决定和有关法律法规的行为;二是要求对违法经营场所和违法经营者,依法予以取缔或者查封、关闭。

(二)对利用的例外规定。一是在第三条第一款,列入《畜禽遗传资源目录的动物》后视同家畜家禽,参照《畜牧法》管理,不被禁止,可以食用。二是非食用性利用规定,在第四条的第一款,即因科研、药用、展示等特殊情况,可以对野生动物进行非食用性利用,当然前置条件是严格审批和检疫检验。

(三)要求政府机关完善相关规定。共有三处:一是在第三条的第二款,要求国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。二是在第四条的第二款,要求国务院及其有关主管部门应当及时制定、完善野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定,并严格执行。三是在第七条的第一款,要求国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当依据本决定和有关法律,制定、调整相关名录和配套规定。

(四)执法机制保障规定。这是《决定》的亮点,在第六条:各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制,明确执法责任主体,落实执法管理责任,加强协调配合,加大监督检查和责任追究力度......寥寥几句切中了执法中的要害问题,既涉及执法体制、执法主体、执法责任,还有协调配合、监督检查和责任追究。第七条第二款还有国务院和地方政府应当采取必要措施,为本决定的实施提供相应保障的规定。

(五)理念教育规定。在第五条中,要求各级人民政府和社会各方面开展宣传教育和引导,增强生态保护和公共卫生安全意识,移风易俗,革除滥食陋习,养成科学健康文明的生活方式。

(六)对养殖农户转产和补偿的规定。在第七条第二款:有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动,根据实际情况给予一定补偿。

(七)生效日期规定。自2月24日公布之日起施行。

立法的目的在于实施和执行,法律的效力和作用必须依靠有力的执行去体现。要真正落实好《决定》,使之发挥作用,具可操作性,笔者以为还需从以下五个方面着力:

(一)明确相关刑法规制,落实加重处罚措施。

《野生动物保护法》和其他相关法律法规中的禁止性规范和惩罚性规范,是刑法相关罪名的法源性基础。《野生动物保护法》第四章法律责任部分在规定的行政处罚后,共有11处提到了“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。《决定》第一条的第二款规定:“对违反前款规定的行为,在现行法律规定基础上加重处罚”。就刑事处罚而言,这个规定可能存在两种情况:一是原来构成犯罪的,依照刑法的处刑标准如何加重判罚的问题;二是原来属于行政处罚不构成犯罪,按照这个规定有可能加重到刑事处罚的问题。这两点具体应该怎么掌握?还是由案件侦查部门、检察和审判机关的人员“自由裁量”?都需要具体的刑事法律规范来指导。建议由高法、高检、公安部以及国家监察委协商并颁布相应的司法解释或者指导意见,明确“情节严重”的标准,明确哪一种违法行为构成犯罪,以及追究刑事责任如何具体适用相关刑法条款的问题。

(二)明确相关行政法规制,落实适用行政处罚措施。

现行《野生动物保护法》主要保护的是陆生、水生的珍贵、濒危野生动物和陆生的有生态科学社会价值的“三有”动物。禁食的法律规范限于国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。对“三有”类野生动物和其他非保护类陆生野生动物是否禁止食用,《野生动物保护法》和其他法律没有作出明确规定。《决定》的第二条明确扩大了禁止食用野生动物的范围,几乎涵盖了所有的陆生野生动物,并要求参照适用现有的罚则来处罚。这就涉及两个问题:1.《决定》第二条前二款的两个“全面禁止”,究竟如何“参照适用现行法律有关规定处罚”,具体即哪一种违法行为,参照适用哪一条款?2.现行的野生动物保护法第四章法律责任部分有多条的行政处罚条款,渔业法、动物防疫法、进出境动物检疫法、中医药法、陆生野生动物实施条例、重大动物疫情应急条例、实验动物管理条例、城市动物园管理规定等其他法律、行政法规、地方性法规中涉及野生动物的也有相应的处罚条款。为避免执法过程中的随意性,这一系列行政处罚在执行过程中如何加重处罚的问题,迫切需要司法部会同相关部委,做出明确的规范以及具体的指导意见。

(三)明确执法机制保障,落实执法责任主体。

我们国家涉及野生动物方面的刑事执法主要由森林公安机关、地方公安机关的环食药犯罪侦查部门和海关缉私公安来承担。目前的问题一是森林公安机关的转隶除了国家层面和几个省级机构以及极个别的市、县级机构以外,绝大多数地方还处于转隶过程中,需要加速推进,使其能够全身心地投入执法办案工作之中。二是公安部门也要加强对森林公安队伍的领导和支持,并依靠现有的森林公安队伍加大对野生动物的执法打击力度。

在行政执法方面,《野生动物保护法》规定的执法主体除了少数违法行为由市场监管、海关、检验检疫、公安机关、海洋执法部门执法以外,绝大多数违法行为的执法主体是县级以上人民政府野生动物保护主管部门。原来这部分的行政执法依照国家林业局的有关文件授权,基本上由森林公安机关来代行。但此前国家层面的授权截止日期为2018年12月31日,这之后就导致许多地方的行政执法出现空挡和缺位的问题。而目前林业草原部门的执法力量很薄弱,执法能力有限,根本无力承担野生动物行政执法的重任,同时也不符合管理权与执法权分开的原则。因此,2019年内,一些省、市、县的林业主管部门则又继续将林业行政案件委托给森林公安机关来承担。笔者认为有两个解决办法:其一是加速推进行政执法体制改革,按照中共中央国务院2015年的《生态文明体制改革总体方案》和中共中央2018年的《深化党和国家机构改革方案》,尽快整合组建生态环境保护综合执法队伍,建立权威统一的环境执法体制,赋予环境执法强制执行的必要条件和手段,完善行政执法和环境司法的衔接机制,统一实行包括野生动物执法在内的生态环境保护执法。其二是加速推进森林公安队伍的转隶工作,并按照去年12月28日通过的新修订的《森林法》第82条的思路,从国家层面、用法律授权的形式,明确将森林和野生动植物的行政执法工作继续交给森林公安承担。这样做的优势有五:一是能借助森林公安原来熟悉森林和野生动植物行政执法的经验,发挥专业队伍的执法优势;二是由一个专门的执法机构对刑事和行政案件统一执法,能有效化解刑事行政案件衔接问题,及时发现案件线索,预防犯罪;三是使管理权和执法权相对分开,摆脱一些地方及部门的影响和各种因素的干扰,实行统一、高效、独立执法;四是国家或者林草等部门不用再成立专门的行政执法队伍,现学执法,节约国家相应执法人员编制和执法成本;五是借助警察的执法权威,加大野生动植物方面的执法力度。

(四)明确协调统筹机制,加强对相关执法的监督。

目前对野生动物的执法监管,涉及林业草原、农业农村、自然资源、生态环境、卫生健康、市场监管、食药监管、海关、检验检疫、海洋执法、交通运输、科技、公安等多个部门,九龙治水,部门分割,监管执法力量分散,主体责任不明确,很容易形成空挡和缺位,特别是在市场监管这一块,个别地方甚至出现多头多层重复执法,相互掣肘扯皮争利的情况。迫切需要明确执法主体责任,加强联动联防,形成合力。建议在国家和省、市、县四级层层建立协调统筹、联防联控机制,并将国务院依据食品安全法设立的食品安全委员会扩展为包含生态安全、食品安全、生物安全在内的生态安全委员会,统筹、协调对野生动物相关监管部门的领导,使分散的执法与监管形成合力,并履行对各部门执法的监督检查和责任追究职责。

(五)完善相关配套规定,确保执法有效进行。

为确保《决定》的各项规定全面落实到位,还需尽快完善相关配套规定,及时出台或者跟进调整相关法规、规章、名录、标准、技术规程、实施办法等等。比如2016年野生动物保护法大修以后,与之配套的《陆生野生动物保护实施条例》在修法后就没有修改,没有及时与野生动物保护法衔接;而国家重点保护野生动物名录除了2003年调整麝科的等级以外,30年来几乎没有变动;有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录20年来未做调整;各省的地方重点保护野生动物名录也基本上是一定多年不变;此外野生动物人工繁育、专用标识等配套管理办法和技术标准也没有及时制定。动物防疫法规定的动物疫病预防控制技术规范、人畜共患传染病名录、检疫证明检疫标志的管理办法等等或者需要出台、或者需要及时调整。另外野生动物及其制品价值评估和鉴定难鉴定贵的问题也迫切需要解决;野生动物疫源疫病的防控监测体系也迫切需要建立起来;野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定也需及时制定及完善。

总之,这次新冠肺炎疫情,暴露了我们在管理滥食野生动物、打击非法野生动物交易方面立法与执法监管方面的一些问题以及其他方面的一些治理短板。这也充分说明了党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的必要性和紧迫性。我们一方面要尽快驱疾除病,保障人民群众生命健康安全;另一方面就是要尽快找出问题所在,补上治理短板,确保国泰民安。

编辑:蓝枫

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