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2020，对世界来说，是疫情反复、风云波动的一年；对中国来说，也是经济复苏、曲折前行的一年。这一年间，世界各国出台了一系列政策措施抵御危机、提振经济、实现复苏。在全球政策清单中，许多国家首先将政策重点放在了医疗和民生保障、失业救济和企业援助上。随着疫情缓和，绿色转型与包容性发展逐渐成为全球复苏政策讨论焦点。 作为为数不多的实现经济正增长的国家，中国的复苏进程格外引人注目。中国的复苏政策有何区别于其它国家的特征？是否体现了“绿色与包容”？中国能否跨越危机实现绿色转型和高质量发展？绿色和平与中国国际民间组织合作促进会今日发布最新合作报告《展望“十四五”，引领高质量经济复苏——搭建绿色与包容发展的政策框架》，对照“绿色与包容性复苏”政策框架，对疫情以来中国各领域的复苏政策进行梳理和分析，为中国在“十四五”及更长一段时期实现绿色转型和高质量发展提供建议与参考。
《展望“十四五”，引领高质量经济复苏——搭建绿色与包容发展的政策框架》 © Greenpeace 疫情带来的危与机 疫情爆发以来，中国经济、就业和社会福祉遭受沉重打击，公共卫生危机、经济危机和社会危机并行。根据亚洲开发银行的评估数据，疫情对中国造成的经济损失高达1.1万亿~1.6万亿美元 [1]。全国城镇调查失业率也在2月份一度高达6.2% [2]。 然而，危情之下，转机尚存。随着积极稳健的财政政策和配套政策的推行，中国前三季度经济增速由负转正，不同群体的就业情况也逐步得到改善。外出务工农民工总量已基本恢复到疫情发生前的水平，应届高校毕业生的就业市场景气指数（CIER）也由4月的0.81上升至6月的1.07 [3]。 面对如此冲击，中国和世界都开始重新反思人与自然的关系，转变对人类社会绿色发展理念的认识，调整中长期发展规划的方向。更大的绿色转型机遇，也在这个过程中逐渐发展成熟。受疫情防控封锁措施影响，中国在2、3月均宣布燃煤发电量减产，减少约100 TWh，是下降幅度最大的国家 [4]。在2020年1月1日至10月31日期间内，中国二氧化碳排放量总体减少0.92% [5]。同时，PM2.5等主要大气污染物排放水平也维持较稳定的下降趋势，前三季度全国337个地级及以上城市的平均空气质量较去年同期有着明显的改善 [6][7]。
2019-2020中国二氧化碳同期排放量对比（数据来源：Carbon Monitor，2020 [5] 制图：绿色和平） 危、机相交之际，中国迎来了复苏和高质量发展的重要拐点。是“一切照旧”，还是“破茧重飞”？中国，需要做出选择。 早在2008-2009世界金融危机之时，中国就提出绿色复苏理念，开始思考经济增长、环境保护、社会发展、资源利用之间的平衡。在当时的“四万亿”经济刺激计划中，虽然有占总投资比例37.8%的资金用于绿色投资，但大规模的基础设施建设推高了中国的碳排曲线，所带来的负面环境影响难以在短期内消解。
中国应对金融危机“四万亿”投资重点和资金测算。（数据来源：中华人民共和国国家发展和改革委员会，2009 制图：绿色和平） 金融危机后的高碳复苏教训已经让全世界意识到，一份能够兼顾短期经济社会迅速复原与长期可持续发展，同时创造经济效益、环境效益和社会效益的“高质量”经济复苏方案对政策制定者尤为重要。“绿色”与“可持续”应当成为应对危机时政策设计的重要目标和评估标准。再加上此次新冠肺炎疫情对人类社会的全面影响，包容性发展也应该成为应对社会不平等加剧、增进民生福祉的重要方向。对中国的总体复苏来说，“绿色与包容”既是机遇，也是挑战。
绿色与包容性复苏的政策目标 © Greenpeace 绿色复苏初步显现 与其他国家不同，中国在疫情爆发后并未出台边界清晰的一揽子复苏计划，而是将复苏政策和行动付诸于各行各业中，一方面围绕“六稳”和“六保”目标，逐步恢复经济增长势头，关注困难人群就业；另一方面，践行绿色发展理念，更加关注增长质量，在政策制定和实施过程中不断提升中国经济的“青山绿水之底色”。 全国人大在5月批准了规模6.35万亿元的财政刺激计划，包括新增财政赤字1万亿，特别抗疫国债1万亿、地方政府特别债券3.75亿元和中央预算内投资6000亿，大约相当于2019年GDP的6.4%[8]。在这一轮的经济复苏中，多种“绿色元素”渗透在促进经济增长的产业投资和消费政策中，“绿色特征”初步显现。 疫情以来，产业投资政策明显向促进投资向行业存量规模的绿色升级和增量规模的绿色发展方向倾斜。一方面，绿色产业相关的基础设施建设不断加速，物联网、工业互联网为代表的高科技和新兴产业投资持续增长，智能电网、智慧交通迎来新的发展机遇；另一方面，以电力能源为代表的传统产业升级表现突出，新能源产业持续发展将带来可观的就业。煤炭等化石能源绿色化改造（能源）、新基建推动产业转型升级（基建）、绿色产业增量提质（工业）、完善新能源汽车财政补贴（交通）、推动绿色建筑全生命周期改造（建筑）、管控新兴行业污染问题（废弃物），推动农业绿色生产（农业），绿色技术推广转化（科技）等等都是产业政策中含“绿”度较高的典型措施。
2011年，江苏盐城大丰电站，当时中国最大的太阳能光伏-风能混合电站。近年来中国可再生能源发展迅速，在疫情期间也展示出了明显的产业韧性。© Greenpeace / Zhiyong Fu 疫情以来的消费政策也贴合了不同阶段的疫情防控实际，并且注重绿色提质。早在疫情防控初期，国家发改委等23部门联合印发《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》，构建绿色消费长效机制。随着疫情防控常态化，2020年9月国务院办公厅印发《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》，提出着力补齐新型消费短板、以新业态新模式为引领加快新型消费发展。“互联网+服务”、智慧化零售、智能化产品等消费新业态新模式均为绿色消费增长点。 除了投资和消费政策中的绿色元素，中国的绿色复苏还体现在生态保护、绿色金融等支撑政策中。2009年金融危机后，中国出台的的推动环境标志为绿色消费载体、“生态十条”污染防治行动计划、污染物总量减排等一系列绿色生态政策延续至今，为本轮的绿色复苏奠定了政策基础。2020年发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，成立国家绿色发展基金，进一步通过市场化工具拓展了环境治理新手段。
2016年9月18日，根河源国家湿地公园秋景。© Shibai Xiao / Greenpeace 作为领跑全球复苏的国家之一，中国在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，通过多种政策手段，延续了绿色发展理念，并通过强化产业和消费政策中的绿色引导形成了经济复苏新动能。 包容性发展有待提升 从“碳中和”承诺到更高的国家自主贡献目标，“高质量”复苏理念已经体现在疫情以来中国经济社会发展政策动向的方方面面。《展望“十四五”，引领高质量经济复苏 ——搭建绿色与包容发展的政策框架》对中国各领域的复苏政策进行了梳理，总结出中国复苏三大特征：绿色发展政策延续性好；“绿色”覆盖投资、消费等多个领域；财政、货币政策配合兼顾时效。 然而，对照“绿色与包容复苏”政策框架和国际经验，中国的总体复苏仍有提升空间。目前复苏政策已经在绿色发展的基础上加入公共健康、韧性提升的包容性考虑，聚焦减贫、公共卫生以及教育领域，加大对于经济困难群体的救济与帮扶。但是，社会政策中对包容性内涵的理解较为单一，促进性别平等、关怀弱势群体、追求公平正义等国际复苏主流理念在政策讨论中还不充分。如何更加细致甄别提升社会福利的关键一环，需要更加深刻的思考，形成更为“以人为本”的政策指引。除此之外，中国的复苏进程还缺少一个自上而下、机制完善的绿色与包容性复苏框架，也缺乏评估多种政策在促进“绿色与包容”复苏进程中作用效果的参考标准。
《展望“十四五”，引领高质量经济复苏——搭建绿色与包容发展的政策框架》提出的绿色与包容性复苏的政策框架。© Greenpeace “复苏”并非只是短期的”刺激“，新旧挑战的叠加更加需要复苏政策从长计议。中国应吸取2008年金融危机后各国经济复苏的经验教训，更加审慎地为长远规划打好基础。纵览疫情发生后世界各国的复苏计划，其中还能看到有悖于绿色发展潮流的高污染高碳排风险，许多政策的制定和执行效果也有待观察。《展望“十四五”，引领高质量经济复苏——搭建绿色与包容发展的政策框架》中提出以下五点建议： 在继续推进“绿色”的政策框架下，增强以“包容性”为目标的复苏政策和配套手段，加强对于社会福祉、就业、幸福感和社会资源均等化的关注。 明晰顶层设计与协调机制，制定“绿色与包容复苏政策框架”，建立更为清晰、直观的一揽子复苏与发展计划。 建立绿色包容复苏政策事前、短期与中长期评估体系，以提高政策决策科学性和政策实施可操作性，更好地对接“十四五”规划、2030年和2060年政策路径，确保政策的有效性、延续性和一致性。 持续深化产业政策，培育绿色发展新动能。增加绿色技术、资源、资金和人才投入，带动循环经济、绿色消费和服务领域的发展。 开展多领域、多层次的国际合作，深度参与和引领全球气候治理、生物多样性合作。 “如何在不同情况下都赢得发展的机会”是人类社会长期探究的问题，也是此次疫情发生后集中暴露在政策制定者面前、迫切需要短期内提供解决方案的难题。在绿色与包容发展政策框架下，“经济可持续增长、创造绿色与包容性就业、绿色低碳助力零碳未来、营造公平与包容的社会环境”可成为中国中长期绿色转型和高质量发展的目标参考。 （编辑：逍遥客） |
