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摘要：中国保护地体系是生态文明建设在自然保护领域的重要成果，法典化背景下的环境法体系化发展应予回应。我国保护地体系在实践上形成了以自然保护地体系为本体、“自然生态空间格局下的生态保护红线体系”为基础的双重规制结构。自然保护地体系、自然生态空间和生态保护红线有着共同的法治逻辑特征，环境法体系应当对其进行一体化的法律调整,基本路径是开展保护自然原真性、维护空间正义的“实证自然保护法”的新法域建设。调整保护地体系的“实证自然保护法”对环境法体系化的贡献还在于基于法律调整社会劳动行为及其目的的法治逻辑分析方法，可通约应用于环境法体系基本法域构建，并为环境法体系中的“实证生态保护法”的二次调整法定位提供法理解释。 目前，自然保护地的法制建设备受各界重视，第十三届全国人大常委会将制定《国家公园法》纳入本届人大立法规划，自然资源部正在研究制定《自然保护地法》，环境法体系如何回应保护地整体性规制实践、保护地体系在环境法体系中处于什么地位、保护地专项法律制定如何选择等问题，既是环境法基本理论课题，也是立法和管理实践急迫解决的现实问题。 随着《民法典》的成功编纂并在2021年生效，法典化成为我国部门法体系化发展的方向。习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”当前，环境法法典化已成为部门法法典化的重点领域和研究热点，因而有关保护地体系的环境法理论研究也需要兼顾考虑环境法法典化的语境。但是现有研究成果鲜有论及保护地体系的整体性法律调整问题。法律学人目前主要聚焦国家公园或自然保护地体系的研究，我国保护地体系在环境法体系中的整体性调整尚未引起环境法学人的足够关注。 为此，本文以法典化背景下的环境法的体系化为需求导向，从总结分析我国保护地体系的规制实践和空间性特征出发，阐释构建涵摄和调整保护地体系的法治逻辑，并探讨这一法治逻辑对环境法体系化和法典化中法域建构的普遍性意义。 一 | 我国保护地体系的整体性规制实践 自1956年建立第一个自然保护区广东鼎湖山国家自然保护区以来，我国自然保护区域规制历经60多年的艰苦跋涉，尤其在2015年以来的生态文明建设和体制改革实践中取得丰硕成果,在自然保护领域形成了极具中国特色的保护地体系。 溯源历史可见，中国保护地体系的发展主要沿续两条脉络。一是自然保护地的创建和体系化发展，我国先后创建了自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家公园等自然保护地类别，在2019年提出整合形成“以国家公园为主体的自然保护地体系”的发展战略并于2020年启动实施。二是21世纪以后我国加强自然保护的规划和区划管理，形成了以生态保护红线和自然生态空间为核心范式的自然保护区划和区域保护规制体系。 我国保护地体系的整体性规制实践日益受到环境管理、规划和生态保护的实务部门和学界的重视。在我国生态文明建设实践中，以国家公园为主体的自然保护地体制改革“从开始就不是一项单独的任务,而是作为生态保护红线制度的重要组成部分,需要与主体功能区制度、国土空间开发保护共同推进”。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，首先需要理顺其与国家生态安全屏障、重要生态功能区、生态保护红线等自然保护区域，以及已有自然保护地之间的相互关系。为此，有学者提出将生态保护红线纳入自然保护地体系予以考察，认为生态保护红线体系是以生态服务供给、灾害减缓控制、生物多样性维护为保护目标，“整合了现有各类保护地，补充纳入了生态空间内生态服务功能极为重要的区域和生态环境极为敏感脆弱的区域”，是中国对“国际现有保护地体系的一个重大改进创新”。 保护地体系整体性规制问题也受到了司法裁判的关注。最高人民法院在处理矿业权纠纷时关注到重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区这些属于生态保护红线的区域与自然保护地的关系，并在司法解释中做出同质对待的处理方案。 （一）我国保护地体系的整体性规制结构 那么，如何理解我国保护地体系的整体性规制现象这个环境法体系应予回应的法现象本体？总结历史发展，生态文明建设塑造下的我国保护地体系，已经形成独特的“本体—基础”双重规制结构和形态。首先，以国家公园为主体的自然保护地体系是我国保护地体系的本体规制形态。依据2019年中共中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（以下简称《自然保护地体系指导意见》），自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位，是由各级政府依法划定或确认的重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。我国自然保护地体系的外延，有着“规定性”或“法定性”的闭合特征，在目前表现为《自然保护地体系指导意见》所列举的“国家公园”、优化整合后的“自然保护区”和一个集合性的类别“自然公园”，在未来或将被自然保护地法、自然保护法或环境法典等特定法律所规定。 其次，我国保护地体系还存在着为上述本体提供支撑的基础规制形态。保护地体系基础形态以自然保护区划和区域保护制度为内容，核心范式是生态文明建设中形成的自然生态空间和生态保护红线制度。但这两个核心范式不是平行而是包容的构建关系，根据自然生态空间格局构建理论，保护地体系基础形态可名之为“自然生态空间格局下的生态保护红线体系”。 生态空间即自然生态空间，是国土空间规划中旨在保护国家自然生态安全而禁止和限制开发的一类重要的国土空间，最早出现于2010年《全国主体功能区规划》。依据原国土资源部制定的《自然生态空间用途管制办法（试行）》（2017），自然生态空间是指“具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间”，涵盖需要保护和合理利用的各类自然资源和景观。与自然保护地和生态保护红线显著不同的是，自然生态空间属于空间区划，侧重表达地表空间的物理特性和可塑性或地表空间的性质、功能和结构等内容。自然生态空间的保护目标，需要通过实施区域性保护管制手段——目前主要是生态保护红线而实现。 生态保护红线是“以禁止人类活动进入、避免人类活动影响传入的方式维护特定生态功能和敏感生态、脆弱环境”，维护“最低限度的环境利益”的制度。习近平总书记高度重视生态保护红线在维护国家生态安全中的底线保障作用和法治意义。2013 年习近平总书记在主持召开中共中央政治局第六次集体学习会时强调，“决不以牺牲环境为代价换取一时的经济增长”，“牢固树立生态红线的观念”“就是要不能越雷池一步”,凡越过生态红线的必须追究其责任且终身追究。2014年《环境保护法》的修订新增生态保护红线条款，第29条第1款规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。 生态保护红线纳入国家法律之后，较长一段时间它是一个缺乏实体内容的“空心”制度，生态文明体制改革和制度建设对它进行了政策完善，塑造了它的制度刚性。2017年中共中央《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》是生态保护红线最重要的改革政策文件，阐述了划定与严守生态保护红线的指导思想、基本原则和总体目标，提出了生态保护红线的完整概念，即：生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括生态功能重要区域以及生态环境敏感脆弱区域。 综上，自然保护地、自然生态空间和生态保护红线在制度目标、科学依据和管制措施方面具有高度的同质性，保护地体系就是由这些核心范式组成的结构体系。 （二）我国保护地体系的效力空间性特征 “从本源意义上讲，以一定的地理单元为载体的自然空间，乃是作为人类实践活动产物的社会空间的物质基础与前提性条件。空间性是法与法律现象的本体意义上的基本属性。”环境法作为一门建立在地理空间基础上的部门法学，空间性和空间正义是其基本理论命题。环境规制的效力空间性特征成为判断生态文明改革的政策规范能否形成环境法上权利义务内容、是否具有可同质性调整的社会行为及社会关系的重要因素，而法律调整的社会活动和行为的同质性状态，则对领域立法和法典化分篇编纂尤有指导意义。 我国保护地体系整体规制的效力空间性特征表现在两个方面。第一个特征是，保护地体系的核心范式的效力空间共同指向高度同质的自然保护地理单元，这些区域依据《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划》的部署，分布在全国国土空间规划的“三区三线”战略架构的“生态空间—生态保护红线”格局之中。就国土空间布局而言，生态保护红线的效力辐射区域，约占国土面积的25%，主要分布于主体功能区中的全部禁止开发区和限制开发区中的重要生态功能区。自然保护地的保护范围，按照规划要求到2035年达到国土陆地面积18%以上，包括全部禁止开发区、优先保护的重要生态功能区和其他特别保护区域。在我国保护地体系中自然保护地与生态保护红线范围是重合区域，前者是后者的核心组成部分。 必须指出的是，核心范式自然生态空间、生态保护红线和自然保护地虽同属于相同的地理单元和空间，但其规制效力具有结构性关系，在空间分布上相应形成了从大尺度到小尺度的顺次缩进包含关系，所实施的自然保护措施也表现为从宽到严的严格保护关系。作为本体形态的自然保护地体系，分布在“自然生态空间”中被“生态保护红线”圈定的“绿心”地带。可见，与单一考察自然保护地的效力空间所不同的是，透过保护地体系双重规制结构，可以识别自然保护地体系更为完整的空间性效力意义，即它不仅指保护对象及其地理区块，而且还表达着该地理区块客体在国土空间战略上的定位和保护利益上的优先顺次。正是因为位居国家自然生态安全的最高战略地位和利益优先性，自然保护地体系中最重要的保护类型国家公园、国家级自然保护区，才成为我国2020年《刑法修正案（十一）》的刑事保护法益客体。 对于法规范而言，效力空间性关注的是空间内社会行为的规制效力。我国保护地体系整体规制的第二个效力空间性特征是核心范式所管控的社会行为表现出高度的同质规定性，即保护地空间均采取禁止和限制开发利用环境资源的管制行为。而禁止和限制利用管控的本质是空间正义性，即如何使具有平等的环境资源开发利用的空间生产过程符合正义价值的问题。在这个价值判断的意义上，保护地体系的规制核心范式在效力空间性、行为规范性和空间正义性上是高度同质和统一的。
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