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原民与环境保障不足 印尼永续棕榈油认证改版 可信度遭质疑

来源:环境资讯中心 作者:黄钰婷 林大利 人气: 发布时间:2020-09-08 14:54:55

社运人士指出,从人权保障与环境保育的面向来看,印尼政府所推行的永续棕榈油认证计划做得还不够好,并且应该要纳入原住民与当地社群的意见。印尼政府目前正在为“印尼永续棕榈油”(Indonesia Sustainable Palm Oil,简称ISPO)计划草拟规范,并且原订于今年4月中公布,但因新冠肺炎而延期。

英国非政府组织“环境调查局”(Environmental Investigation Agency,简称EIA)与印尼的环保团体“Kaoem Telapak”分析草案后指出,就算延期公布,印尼政府也来不及调整ISPO及其“准则及标准”(principles and criteria,简称P&C,为ISPO的核心价值)。

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一名妇女在巴布亚南部地区的油棕园捡拾油棕果。图片来源:Albertus Vembrianto(Mongabay and The Gecko Project)

他们发现草案的问题主要有,草案中并未纳入(特别是原住民族权益的)社会保障制度,并再次忽略次生林作为自然地景的一环,应该受到保护的事实。

分析报告指出,“草案的P&C仍然没有纳入人权面向,包含原住民族与当地社群的‘自由、事前、知情同意’权利”。

报告也补充,“如果连标准都没设定好,怎么可能好好落实?”

企业与原住民社群间的冲突

印尼政府与棕榈油业者从2011年开始推展ISPO,希望棕榈油能借此摆脱毁林、土地争议与损害劳权等标签,但观察员从那时起就提出类似上述的批评。

“森林人民计划”(Forest Peoples Programme,简称FPP)在2017年的报告中,评比不同生质燃料与食用油的认证制度,其中ISPO的排名落在非常后面。这份报告指出,相较于其他制度,ISPO的规范最松散。

一年前,印尼政府开始着手强化ISPO的规范;今年3月,印尼总统佐科威也签署了一项更新ISPO准则的法规。但是NGO“印尼森林观察”的倡议专员阿贡・阿迪・赛提万说,更新后的P&C仍不足以保障原住民族的土地不被棕榈油公司掠夺。

阿贡在最近的在线讨论会说,“根据我们的数据,现在还是发生很多起争夺土地所有权的冲突”。“东加里曼丹省、巴布亚省与西巴布亚省的数据显示,总共有544000公顷的油棕种植许可地与原住民传统领域重叠。”

阿贡表示,虽然在P&C草案中有明文禁止将传统领域转作油棕栽植地,但它没有处理的是,印尼绝大部分的原住民族土地并未正式或在法律上获政府承认。

迄今只有大约72000公顷的传统林地得到印尼环境与森林部的认可,其他还有915000公顷的土地仍待确认。阿贡说,虽然这数字看起来好像很多,但实际上原住民族居住的传统林地面积远高于此。

由NGO创办的“传统领域登记局”(Ancestral Domain Registration Agency,印尼文简称BRWA)协助部落在地图上标出他们的传统领域范围。截至目前为止,他们总共画出1060万公顷的传统领域——比环境部地图上的面积大了11倍。

就算部落的传统领域获环境部承认,并成功画上“原住民领域”地图,部落的土地所有权仍需要经由地方议会立法通过才算数。整个过程可能既冗长又花钱,象是有一些个案甚至耗时超过15年。

阿贡说,由于大部分的传统领域都还未取得法律地位,企业因此得以无视ISPO的规范,继续占用原住民土地。

倡议地方社群权益的NGO“HuMa”执行长安德里亚尼说,ISPO因为欠缺对原住民族与地方社群权益的保障,因此而被认为是比“永续棕榈油圆桌会议”差的替代方案。一般认为RSPO是最强的棕榈油认证计划。

“RSPO的指导方针比较明确”,安德里亚尼说。“在‘自由、事前、知情同意’(FPIC)权利的保障上,RSPO有文件记录、参与式制图与对受影响社区和土地所有权历史的年度评估等制度。”

安德里亚尼补充,ISPO对原住民族及其土地的定义也比较僵化,必须要通过耗时又费力的地方立法程序才算数。

“如果新版ISPO的指导方针跟旧版一样着重于取得法律地位的话,那一样没办法确定企业与原住民族之间不会再发生冲突”,她说。

印尼生物多样性基金会(Indonesia Biodiversity Foundation,印尼语简称Kehati)永续棕榈油计划主任巴赫蒂亚说,新版P&C应该要更有弹性,不只以是否取得官方认证作为承认原住民族领域的标准。

印尼总统幕僚长办公室的环境顾问塔里根承认,原住民族土地所有权的法定地位认可程序确实有所不足,但他认爲这不是单一个ISPO可以处理的问题。

“关于原住民族的法规,还有很多更基本的法律规范,例如我们的森林法和土地法”,他说。

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印尼泥炭地上的大火烧过森林与油棕园。图片来源:Rhett A. Butler(Mongabay)

仍未受保护的次生林

新版P&C草案中另一个一直被批评的问题是,这个版本只有明文呼吁要保护原始林和泥炭林,而非呼吁保育所有天然林。

印尼的天然林分成原始林与次生林。只要没有证据显示曾受人为干扰,有着高耸茂密树冠层与多样林下植群的热带雨林一般归为原始林。而次生林则是曾经受到自然或非自然外力干扰的雨林,特色是树冠层结构松散、树种多样性与树高都比较低。

阿贡指出,若将次生林排除在ISPO保护的森林类型之外,归为次生林的大片天然林将有可能被替换成油棕栽植园。

尽管曾受到干扰,次生林仍然有助于地区生物多样性的维持,并且能够保护当地土壤不受侵蚀,具有生态价值。如果好好保存,时间久了次生林也有机会回复成原始生物多样性栖地。

“根据‘印尼森林观察’,天然林的定义应该要包含次生林”,阿贡说,“原始林跟次生林同样都很重要、都应该要受到保护。如果只保护原始林,就会漏掉4300万公顷的次生林”,这比加州的面积还要大。

印尼茂物农业研究所依据官方数据做成的分析显示,目前已经有144万公顷的天然林被分配给开发商,随时可能夷平另做他用。

环保团体“Madani”的执行长苏里亚说,ISPO的新版P&C应该要清楚表明,不可以为了开辟油棕种植园而夷平天然林,以及位在既存开发许可地中的天然林也应该要保存下来。作为交换,可以另外分配已劣化或无覆盖森林的土地给许可地持有者开发。

苏里亚说,禁止开发天然林的作法也对政府有利,毕竟他们一直把ISPO宣传成该国遏制毁林以减少温室气体排放的手段之一。

“如果政府想要(借由新版ISPO)减少温室气体排放,那么保护天然林就很重要”,他说。“新版ISPO的准则应该要规定棕榈油不得从天然林转换的栽植园中生产,以及不得将天然林画为许可地。”

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印尼的油棕栽植园。图片来源:Rhett A. Butler(Mongabay)

欠缺明确规范

仅管P&C草案中明文规定,有必要指认与维持高保育价值地区,但这份草案的基础,即印尼国内法律规范却没有明确规定在砍伐林地前,应该要先做好HCV的评估。

但根据NGO“Madani”的分析,IPSO还是有纳入一些比较进步的规范,例如在ISPO委员会中纳入独立监督机制、在新条文中加入公开透明的准则,以及在ISPO认证过程中纳入公众参与机制。

新版P&C也允许认证机构直接核发ISPO认证,而不需经过ISPO委员会的同意。理论上这样会让认证过程更加独立。

除了新版ISPO这个原定在今年4月由农业部公布施行的法规之外,工业部也将会进一步公布新法规。印尼经济事务协调部粮食与农业副部长麦可慕德说,工业部的那项法规将会管理棕榈油工业的下游产业鍊,以确保整个供应链都能落实永续。

印尼油棕产业协会(GAPKI)主席苏普里约诺说,从印尼棕榈油产业供应链的上下游实行认证制度,将使得ISPO在面对马来西亚的认证制度(MSPO)时更有竞争力。印尼跟马来西亚是全球前两大棕榈油生产国,供应量占全球85%。

“MSPO已经有供应链认证制度,所以马来西亚可以保证他们的产品有通过MSPO认证”,他说,“但我们还没有。我们必须把供应链认证系统加到ISPO中,这样我们才有办法声称我们的产品有通过IPSO认证。这将为我们的棕榈油进军欧洲市场开路。”

然而新版ISPO在查帐、监督、信息揭露、投诉与争议调解等许多面向上,都还是有定义模糊、欠缺明确指导方针等问题。

ISPO委员会的独立监督机制是新版草案中的一大进展,也是过去所没有的创新制度。但是技术指导方针并未写明是否需要独立监督ISPO认证本身。

“所以我们其实不清楚,ISPO认证本身是否受到独立监督”,EIA报告指出。“这个问题很关键,而且就跟印尼木材合法性认证系统(SVLK)的机制很类似,能够监督并确保认证系统的可信度。”

此外ISPO委员会的定义与指导方针也很不明确,但却要负责ISPO的P&C、政策、评估与其他工作的后续发展。印尼政府并未公布任何与ISPO委员会有关的细节。

“这些细节很关键,因为ISPO委员会对于管理和落实ISPO认证制度来说非常重要”,EIA指出。

这些细节预期将写在经济部的另一部规范中,但相关草案目前尚未与NGO分享。

此外,EIA报告也指出,投诉机制与流程以及是否公开投诉内容等制度也尚不明确。

“目前也没有规定查帐结果是否会公开”,报告指出。“这将会降低制度公开透明的程度,并因此降低可信度。另外,ISPO规范与标准的草拟进度、如何纳入权益关系人参与等议题,也都没有公开透明。”

(编辑:Nicola)

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