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公园城市打造碳中和背景下城市建设新形态——以成都市天府新区为例(IIGF观点)

来源:中央财经大学绿色金融国际研究院 作者: 人气: 发布时间:2021-11-01 20:19:37

2020年9月,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出我国力争2030年前实现碳达峰,争取2060年前实现碳中和。在双碳目标的推动下,我国的城市规划迎来了全新的挑战。随着传统工业城市的飞速发展,尤其是我国进入以经济建设为中心的阶段以来,城市生态系统被屡次破坏。在极端天气频发,城市内涝问题凸显的当下,传统城市模式已不再适应未来复杂的气候状况。公园城市,作为崭新的城市发展理念,不仅涵盖了加强城市蓄洪能力的多种措施,还包含了增加碳汇和减少碳源的具体行动,在这个时期值得深入探索。本文概括总结了公园城市概念的提出与发展,以成都天府新区为例梳理了公园城市的建设机制和可持续发展意义,并根据现有的建设情况发掘公园城市建设的问题和不足,提出相关思考与建议。

一、公园城市概念的提出与发展

(一)公园城市的概念与内涵

2018年2月,习近平在视察成都天府新区时提到公园城市理念。公园城市是和城市公园相对应的概念,是覆盖全城市的大系统。公园城市[1]是指以人民为中心、以生态文明为引领,将公园形态与城市空间有机融合,生产生活生态空间相宜、自然经济社会人文相融,人、城、境、业高度和谐统一的现代化城市,是开辟未来城市发展新境界、全面体现新发展理念的城市发展高级形态和新时代可持续发展城市建设的新模式。城市以系统式的绿地为底色,从中生长出一组组建筑,整座城市为一个大公园,而不是在城市中镶嵌孤岛式的公园。中国工程院院士吴志强将公园城市的内涵本质概括为“一公三生”,即“公共”、“生态”、“生活”和“生产”。公共性强调城市的共享互惠特点,以较传统城市有更多公共空间为特点,城市拥有更完善的基础设施和成员共享交流平台,满足了人们对美好生活的向往追求。“三生”则强调五位一体多元发展,放弃只注重经济发展而忽略生态环境的发展模式,防止生态因素成为现代城市发展的限制因子。公园城市强调合理的空间布局,人均绿地面积和绿化覆盖率的提高,在改善城市生态面貌的同时,增强碳排自吸收水平和碳汇功能,利用生态系统服务功能调节区域小气候。它将生态价值放在开发建设的重要位置,积极推进绿色生态价值转化,优化产业结构和能源结构,促进新的经济增长点。同时向公众传递绿色低碳理念,并辐射至区域内的各行各业,引导公众形成绿色生活习惯绿色出行方式,激发社会成员参与建设美丽家园的事业中,进而促进实现可持续发展和碳减排目标。

(二)公园城市发展的政策支持

当前国际社会正愈发重视人与自然的和谐相处。《2030可持续发展议程》、《新城市议程》等纲领性文件,体现了人类对于工业文明带来的矛盾被解决的渴求,为绿色美丽的地球家园的努力。我国也在近年来陆续提出了一系列支持公园城市发展的顶层设计。党的十九大报告突出强调要坚持“以人民为中心”的发展思想。公园城市的建设积极落实,以满足人民日益增长的美好生活需要为目标,强调“人城境业”高度融合,是我国城市化建设进程的崭新阶段。公园城市建设秉承习总书记所强调“绿水青山就是金山银山”思想,全力构筑山、水、田、湖、城生命共同体。十四五规划建议提出要加快城市更新,强调韧性城市的建设。在城市更新方面,因地制宜得转变城市发展模式,在规划、建设、管理上应做到协调一致,进一步优化城市空间结构和功能,加快建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。在城市韧性上,应当充分认识未来气候变化可能对城市带来的负面影响和严重的经济损失,因此加强基础设施建设,修复城市生态系统调节功能,将城市作为整体合理调配资源,以增强城市的抗风险和适应能力,加快灾害发生后的恢复速度。2020年10月,《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》要求各地重视气候投融资工作,并指出气候投融资是指为实现国家资助贡献目标和低碳发展目标,引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动,是绿色金融的重要组成部分。2021年1月生态环境部发布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》。文件指出积极适应气候变化是实现我国可持续发展的内在要求,需要加强生态系统修复工作和提高其稳定峰性。开展对城市等区域的气候变化风险评估,并且实施适应气候变化行动,提高城市的气候变化适应能力和抗风险韧性。可见不论是我国新时代发展战略还是具体条例规划都明确表示要重视生态文明建设,加强城市气候适应能力,以人民为中心加快构建各要素有机统一的城市新形态。因此,公园城市的提出顺应时代发展潮流,是碳中和背景下城市建设探索过程中的一个必然结果。

二、公园城市建设机制——以成都市天府新区为例

从城市层面的整体发展来看,天府新区于2011年5月国务院发布《关于成渝经济区区域规划的批复》后便开始规划建设。规划初期便对整片区域进行了自然状况摸底,完成土地承能力评价、生态能力和水资源承载力评价,明确划定了生态保护区以及非建设用地。自习近平总书记2018年2月首次提出要将天府新区规划好建设好,突出其公园城市特点时起,三年来,天府新区在理论上不断深化公园城市理论框架探究,在实践上加速推进公园城市建设,已经形成了一个可见、可知、可感的初步形态,确定了产城融合的设计规划路线,并在不断实践探索中总结了公园城市“1436”的总体思路和四大核心框架体系。

(一)“1436”总体思路

根据《天府新区公园城市规划建设白皮书》,天府新区公园城市建设总体思路为“1个发展范式、4个基本遵循、3个实践路径、6个价值目标”。其中,“1个发展范式”是指“整个城市是一个大公园,老百姓走出来就像在自己家里的花园一样”的生活场景,它是公园城市建设的根本遵循,既强调了城市的公园式空间布局,又突出了公园城市的便捷舒适性和共建共享的特点。“4个基本遵循”是指公园城市建设需要依照的理论思想,包括习近平生态文明思想、以人民为中心的发展思想、新发展理念和“一尊重五统筹”的城市工作总体思路。依照上述要求,天府新区提出了强化生态属性、优化空间属性和提升公共属性的“3个实践途径”,以及涵盖了生态、美学、人文、经济、生活和社会的六大“价值目标”。

(二)四大核心体系

公园城市建设管理核心体系被划分成四个方面,包括规划体系、空间体系、指数体系和支撑体系。每套体系重点关注领域不同,各自发挥不同功能,彼此又相辅相成,共同促进美丽宜居公园城市的发展。

1、规划体系

规划体系的内容是公园城市的建设依据和指南,具备全面详实和严格遵循公园城市总体思路的特点。在天府新区总体规划的指引下,重点专项规划、详细规划和城市设计等规划工作不断开展。其中重点专项规划包括城市特色、生态保护、绿色发展、公共服务和基础设施等方面。本文重点介绍与节能减排和可持续发展相关的规划内容。

(1)城市特色

天府新区按照“一个城市组团就是一个产业功能区”,“一个产业功能区就是若干城市新型社区”的理念完善产业生态链,构筑产业生态圈,并设计了组团式分布布局。天府新区被划分成三部分——50.3平方公里的天府总部商务区,132平方公里的成都科学城,140平方公里的天府文创城,分别聚焦商务,科技与文创旅游。规划制定了严格的“三线”,人口总量控制上限为165万人,生态控制线为70.1%,城市开发边界为168.5平方公里。天府新区为压缩生产空间,城乡产业用地规划只占城乡建设用地的20.6%;为调优生活空间,城乡居住用地占城乡建设用地比重为34.1%;为扩大生态空间,蓝绿空间比例需达到70.1%。

(2)生态保护

规划强调要保留自然本底,严守自然保护地、生态敏感区,以及综合各种自然要素,构建山水林田湖城为一体的公园城市。依托生态资源禀赋优势,天府新区规划加强自然保护区、自然公园建设,以及大力开展生物多样性保护工作。其中龙泉山森林公园项目计划打造1000亩国家储备林,发展熊猫文化产业园,以及开发自然风光旅游景点。在保护生态的同时,要求落实污染防控措施和加强监督管理工作,以对自然生态系统最低程度破坏方式建设公园城市,最大限度发挥生态价值。

(3)绿色发展

成都天府新区的区域总体定位为我国西部地区的核心增长极和科技创新高地,因此主要聚集高新技术产业。这里坚持生态优先绿色发展战略,推动创新驱动的绿色产业体系建设,构建环保产业生态圈。为了实现定位目标,天府新区引入负面清单,限制“高污染高耗能”企业入驻,严格控制企业准入标准。同时鼓励高增值低碳排产业的发展,如总部经济、城市综合运营、文化旅游、人工智能、现代物流等产业。同时天府新区构建“1+3+N”的高质量现代产业体系,以最大化其经济价值。

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图1:公园城市指数框架体系

另外天府新区推出创新创造的绿色发展机制,掀起公园城市减排热潮,例如推出碳惠天府。这是一款结合成都公园城市优势和减碳目标,通过不同场景个人积分模式,激发公众自愿参与减排活动的小程序。用户以个人为单位,可通过使用新能源汽车,以公共交通或者步行代替驾车的方式获得积分。积分进入个人账户后,可投送参与生物多样性和湿地保护行动计划以及兑换绿色产品,进而形成一个减排固碳良性循环。

(4)公共服务

天府新区按照职住平衡、产城融合思路,力求实现现代产业、现代生活、现代都市“三位一体”协调发展。同时实践“15分钟生活圈”理念,通过合理的城市规划布局,增强各公共场所可达性。由此减少人们对机动车依赖,促进减少交通领域碳排放。

在天府新区的绿色网络中,综合游憩绿道体系作为核心骨架部分承担着串联各要素的功能,被称作覆盖全域的“绿脉”。它是专为步行或者自行车等非机动车通行设计的交通系统,串联起天府新区境内的生态区、公园、小游园、微绿地,规划修建1.69万公里,分为区域绿道、城区绿道和社区绿道三级,建成后将成为全国最长的城市绿道慢行系统。

(5)基础设施

在传统城市基础设施配套完整的基础上,公园城市还充分利用城市绿地和大面积水体区域,利用绿地渗水净水、湖泊蓄水功能,实现雨洪综合利用。天府新区推广“中水+湿地”模式,即使用附近污水厂达标处理中水打造湿地。一方面拓展城市水循环环节,达到节水节能目的;另一方面完善城市生态系统结构功能,通过湖、湿地、溪流等系统完成对雨水的渗、滞、蓄、净、用、排等过程,防止极端天气对城市造成负面影响。

在控制大气污染和碳排放方面,天府新区限制高排放企业进入。在《关于开展公园城市建设推进城市高质量发展的指导意见》中,强调要大力发展城市绿色交通,推广新能源车的使用,完善公园城市充电桩和公共交通系统网络建设。并强调要建设畅通、连续的自行车道和人行道,构建综合多维的立体交通系统。另外,规划建设清洁低碳的能源体系,实施清洁能源代替工程,加强污水再回收利用,并指出市政建设优先选用节能、节水认证产品。

2、空间体系

空间体系是公园城市建设的模式指引和管理划分单元,反映了公园城市的空间布局理念。天府新区构建了“城镇组团、公园片区、公园社区、公园街区”四级空间体系,每级体系的发展建设侧重点和衡量指标都有所不同。

公园城市与传统城市空间布局上有较大差别,提倡将生产区域和生活区域融合,形成一个组团就是一个功能区的布局,组团内兼具完整的公共服务、基础设施、娱乐游玩和生产生活全部场景。为实现职住平衡目标,天府新区合理分配产业用地和生活用地。同时力求维护生态底色,打开城市边界,引绿入城,打破公园以孤岛形态存在于城市的格局,呈现处处见绿的城市景象。并鼓励集约高效利用资源,运用智能化信息技术来规划废气废水以及固体废弃物统一集中处理路线,并在能源供给和城市交通上体现低碳智慧建设思路。城乡融合发展模式也是公园城市空间布局理念之一,将生态田园风光纳入公园城市生态体系中,并以蜀地特色文化为基础,充分利用乡村生态价值,创造经济增长新模式。

3、支撑体系

支撑体系是公园城市建设的技术支持和人才培养体系。在天府新区发展建设中成立了全国首个公园城市研究院,并建立“5+3+10+100”的高水平智库团队,包括总师、专设机构、一流高校及研究院所和国内外顶尖设计团队。公园城市研究院还联合多个研究机构包括清华大学、同济大学、国家发改委城市和小城镇发展中心、联合国人居署等开展重大课题研究,为公园城市规划建设管理提供理论支持。

4、指数体系

指数体系是公园城市建设的目标导向和成效评价体系。在实践探索中,天府新区不断完善指数体系框架,提炼、总结、深化形成了“1-5-15”的《公园城市指数(框架体系)》,其中包含一个目标、五大领域和十五个指数。一个目标是指创建和谐美丽充满活力的永续城市,五大领域分别为和谐共生、品质生活、绿色发展、文化传扬和现代治理,每个主题包含三个指数共同组成含有十五个指数的指数框架体系。在指数体系的指引下,天府新区将建成低碳智慧、和谐多元的可持续发展新型城市。

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图2:“1+3+N”现代产业体系

三、公园城市建设的可持续意义

公园城市作为一种新型城市发展模式,其优势能够从多方面得到体现。尤其在全球气候变化加剧,我国提出双碳目标背景下,公园城市顺应时代发展包含许多有价值的可持续发展理念。它在维护生态平衡、发挥生态价值方面具有较大优势,同时能够刺激绿色产业发展,促进城市经济转型,向公众传递绿色低碳生活理念,打造全民参与的节能减排社会环境。

(一)绿水青山的生态价值

公园城市深刻把握大生态与大安全的内在逻辑,探索了一条生态优先、安全永续、绿色发展新路子,构建出山水林田湖城生命共同体。其对于人口密度、绿色覆盖率都有一定的要求。公园城市强调处处见绿,建设中除了打造大面积绿地公园,还强调微绿地、生态区以及生态湿地场景构建。这些举措都增加了城市的碳排自吸收,拓展了城市的雨洪收集处理环节,增强了城市的生态自我调节功能。

公园城市还不断探索低碳节能发展新模式,在各种场景中融入低碳发展理念。鼓励引入绿色建筑,改进能源系统大规模使用新能源,并通过外形设计和建材选用降低建筑能耗;增加充电桩修建,引导大众购买驾驶新能源车;促进电能替代项目建设,最大力度实现节能减排目标。

(二)绿色低碳的经济价值

高水平生态环境保护行动是高质量经济发展的助推剂。公园城市贯彻绿水青山就是金山银山理念,注重环境治理、生态保护,并发掘生态价值和新的经济增长点,不断提高生态价值转化水平。构建出轻松惬意的消费场景、绿色便捷的生活场景和优美舒适自然的工作环境,能够创造新的绿色消费模式,并且吸引人才,提高劳动力素质,增加人均产值。同时公园城市理念倡导绿色低碳的产业结构,淘汰高消耗高排放业态,倡导高效绿色的经济增长模式,进而促进城市经济转型。

(三)和谐共享的社会价值

公园城市建设坚持以人民为中心,推进城市治理和社区发展,打造共建共治共享新格局,体现“构建人类命运共同体”的中国担当。整体上打造完善的社区组织体系,能够便于开展社区绿化行动,社区邻里协商会等。同时注重国际化社区的建设与治理,开展多类世界文明交流互鉴活动。

(四)健康宜人的生活价值

公园城市致力于让市民在生态中享受生活,在公园中享有服务,着力优化绿色公共服务供给,构建简约适度、绿色低碳、健康优雅的生活方式,形成自然,和谐,关爱的居住场景。同时科学布局高品质的生活圈,高水平配置基本公共服务设施。此外,力求建立普惠公平的公共服务体系,聚焦人群特征进行精准配套。

(五)诗意栖居的美学价值

公园城市以城市设计为先导,加强对城市形态、色彩风貌、夜景照面等方面的规划管控,并追求引领潮流。公园城市中大面积加入自然元素,能够增加城市景观层次和丰富度,创造新的城市风貌。在山水林田之境中,融入自然韵味,彰显各自然要素间的和谐之美,能够带给居民极致的审美体验,舒畅心灵,放慢城市生活节奏,丰富人们的精神世界。

(六)以文化人的人文价值

公园城市的建设也致力于弘扬中华文明,坚持文化自信,发展当地文化,构建体现自然禀赋,生活情趣,人文精神的公园城市文化识别体系,同时彰显出优雅时尚的城市文化。传统地域文化方面,要求保留历史根脉和重要文化遗址。同时创造新的文化符号,如建设体现公园城市特色的地标性生态景观,增强居民的城市认同和凸显城市魅力。

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