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一、前言 依据2025年达成非核家园及再生能源发电量占比达20%（相当于装置容量27GW）的目标，政府着手推动能源转型。「能源转型白皮书」是根据106年4月24日核定的「能源发展纲领」修正案所推动，其概念认为能源转型需要加入社会的监督和参与，透过公民参与和跨部会的共同合作，使得能源转型的计划能够更加完善、更好地落实。[注1] 在一开始政府盘点政策时，公民电厂并未获得关注，而是在第一阶段预备会议过程中经公民团体提议，才将公民电厂的推动方案，纳入后续讨论。 为何谈论公民电厂是重要的？能源转型成功的关键之一在于更多民众能够参与再生能源的规划、开发、生产和消费（REScoops，2016），而公民电厂能作为实际操作形式。台湾仍处于公民电厂发展的初期阶段，相关政策与法规及公众对此的认知，尚留有许多讨论空间。根据能源转型白皮书（2017）预备会议记录资料，统整了民间对发展公民电厂的看法，其中包括民众对公民电厂定义的不确定、是否有诱因使民众参与进来、是否能反馈弱势团体和地方社区，以及民众参与发电占比等问题。这些问题不难看出社会大众对于公民电厂定义的疑惑，以及实际执行上遭遇了什么困难。 本文企图延续这样的问题，期望能对公民电厂能有更具体实际的定位。
公民电厂让民众将能源供应的权利掌握在己。图片来源：公视《我们的岛》节目—自主发电在我家 二、何为公民电厂？ 依据能源转型白皮书目前对公民电厂的定义来看，「公民电厂依发起单位、民众主导性高低、所有权分配以及收益规划可有多元组织形态（例如：股份有限公司、合作社、非营利组织、社会企业、设有代表人或管理人之非法人团体等），惟须符合由民众参与出资，且收益由参与者分享，或反馈地方公共服务与公益用途。」 [注2] 这样的定义比较广，可能涵括了多种公民电厂的形式，但仍然可以归类出公民电厂的核心概念，包括强调公民参与为主体，以及不同于对传统大型集中式发电的依赖，其重视分散式、地方性的再生能源。公民电厂让民众将能源供应的权利掌握在己，除了提升公民的理解与支持，同时也能增进能源效率和节电管理的概念，促进能源转型，进一步让能源分配和管理形式符合社会的公平正义。 公民参与和地方能源为公民电厂重要的内涵。进一步厘清地方能源的概念，其可以说是特定地理区域、社区的人或组织的社会利益最大化的能源活动；更仔细地定义，能源的安排是由地方团体进行有利于在地消费者所驱动，地方团体则是由在地对地方能源结果有共同利益的人和组织组成的。地方能源透过三种方式驱动：下放、消费者偏好与参与和信任（Ofgem，2016）。欧洲再生能源推广组织与公民团体联盟 REScoops （2016），提到「能源联盟（Energy Union）」的概念，笔者认为也可被视为公民电厂发展的条件与原则，其八个要素如下： 鼓励每个公民消费及生产再生能源。 或和他人一起参与能源生产和供应。 鼓励公民利用在地能源基础设施（配送和运输）。 鼓励公民若有剩余的能源需求，可照顾社区脆弱的邻居。 再生能源电网能优先接入的实施和执行。 清晰稳定的立法框架，以降低计划的复杂性、成本和风险。 内部能源市场如何确保新产业的公平竞争模式。 基于利益关系人的团结和信任，需要监管、有效的治理以及公平参与的机会。 公民电厂发展绿能的潜力不可小觑，绿色和平与REScoops等4个组织联合发表委托研究（CE Delft, 2016）[注3] 认为，欧盟在2030年有19％电力是来自所谓能源公民（energy citizens）[注4] ，甚至于2050年可达到45％的电力是由来自超过2亿6400万（约占其总人口的一半）的欧盟公民自己所生产。 三、他山之石：国际上不同形式的公民电厂 公民电厂的形式多元，参酌许多国内外经验（高淑芬，2016；REScoops，2016a；Ofgem，2016；Thomas Bauwens et al.，2016；Anna Schreuer，2016；REN21，2016），从公民参与的方式与程度到地域性皆有区别。以台湾在地案例，如阳光伏特家、绿主张绿电生产合作社、台东达鲁玛克原住民部落电力公司、彰化台西村公民电厂（村民正在筹组台西村绿能社区促进会）等，都可被指认为公民电厂。前两者是以公民集资或合作投资设置再生能源发电设备为主，是跨地域的；后两者则更有地方能源（local energy）的特性（地域性），强调在地居民（社区）的参与。 在国际案例上，本文举几个发展较早的欧洲国家经验。Bauwens et al.（2016）提到能源合作社（power cooperatives）的重要性与发展程度在欧洲有很大的差异，有些国家的合作社模式已建立并运作完善，但在有些国家并非如此。英国虽然是风力发电条件很好的国家之一，但相比丹麦与德国其能源合作社却发展不足。2011年英国共有19个再生能源合作社，其中8个组织尚处于发展阶段，而这归因于英国能源偏向大型设施和企业所有。英国能源供应集中在6家大型公司，占了超过99.7％的电力供应，只有0.3％的发电比例不是源于这些大型电力公司。此外，英国政府对再生能源颁发的奖励机制，主要是对投资者的税收减免，排除了合作社组织，使得英国大型公司容易取得优势地位。而后，英国政府逐渐发现大型电力公司容易造成高交易成本，所以透过与社区能源的战略结盟，在2014年成立了一个负责再生能源社区型发展的项目小组。而至目前为止，倡议仍集中在社区能源集团和大型企业开发商的比例调整。 德国的公民电厂发展和英国的不同。根据德国再生能源法（EEG 2017）第三条第15款关于公民能源公司（Bürgerenergiegesellschaft）的定义，其中必须包括：1. 有权投票之社员或股东至少有10位自然人。2. 表决权中至少应有51%为自然人所有，且于投标前至少1年已依据联邦登记法第21、22条登记其主要住居所于该陆域风机的设立区域。3. 任一社员或股东不得持有高过10%具表决权之股份。德国绿色和平能源合作社政策沟通主管，同时也是公民电厂主管的马赛尔·凯芬海曼（Marcel Keiffenheim）指出，德国使用再生能源比例已经有33%，德国的公民发电比例更高达一半以上（主妇联盟低碳绿能组，2016）。此外，德国现在整体电力市场不再被四大公司的150家电厂所垄断，全国有超过两百万家电厂，持有权分散在一百多万的个人及企业上；在整体持有结构上，也只剩下12%是传统电力公司所拥有，47%都归社会大众（孔德廉，2017）。 地方能源的实际案例可参考德国沃尔夫哈根市的公民能源合作社，其于2012年成立，依德国《合作社法》规定，唯有沃尔夫哈根能源公司的客户——即在地消费者，才能成为该能源合作社财产（包括电力生产与输送）的共同所有者；市民以最少一单位500 欧元的方式加入，并限制每一社员最多只能缴交 40 个基本单位；社员可根据自己的能力积极参与合作社的决策和活动。市民同时是生产者与消费者，也回应了能源联盟的概念，利益关系人彼此团结信任，需要有效的治理，需有公民参与的机会（刘书彬、彭睿仁，2017）。 丹麦和苏格兰也针对在地参与提出具体的政策框架。根据丹麦促进再生能源法，开发商投入绿能发展计划必须提供在地社区20%的所有权。苏格兰政府在2020年前为社区能源设定了500MW的目标，并提供金融支持机制，为再生能源开发共享所有权实施原则提供明确的方针（REN21，2016）。 四、小结 公民电厂的样态可以很多元，但不脱离重要的关键概念，要确保公民参与和在地能源发展，需完善的制度配合。综上所述，能有（1）明确的发展目标；由该目标而制订出（2）清晰稳定的立法框架；以及（3）完善的财务金融机制，如此才能鼓励公民成为能源产销者，为发展公民电厂的重要条件。Craig Morris 和Arne Jungjohann（2017）所述各国发展公民电厂多借鉴德国的发展模式， 但德国发展绿能的脉络，与其他国家是由政策驱动地方能源发展的模式不同，所以德国模式并不尽然能完全套用在其他国家。然而其明确的目标与制度、在地公民参与的经验，分散化的地方能源型态，以及避免再生能源电厂财团化等，都是可以学习的优点，这也驱使台湾必须思考如何发展符合在地经验的公民电厂，让公民电厂发展绿能可以是台湾能源转型的驱动力之一。强调公民参与的「能源转型白皮书」，正试图清晰画出台湾公民电厂相关制度建立的路径。 注解： （1）能源转型白皮书网站。取用日期：2017年11月30日。。 （2）能源转型白皮书第二阶段共同协作工作小组于107.03.05通过之《公民电厂推动方案》重点推动方案(计划)。 （3）CE Delft (2016). The potential of energy citizens in the European Union. Full report and media briefing. From: http://www.greenpeace.org/eu-unit/en/Publications/2016/Media-briefing-Potential-for-citizen-produced-electricity-in-the-EU/ The study was commissioned by Greenpeace, Friends of the Earth Europe, the European Renewable Energy Federation (EREF) and REScoop. （4）「能源公民」在此份报告中被定义为个人或家户可生产电力，或是能弹性地管理他们的需求，不论其是个体或集体。这也包含公共设施例如城市或公有建筑、学校、医院、政府大楼以及少于50名雇员的小企业。(CE Delft, 2016) （本文已经过繁简转化， 编辑：James） |
