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美国环境公益诉讼起步较早，立法及案例非常丰富，其并没有制定系统性的公益诉讼法律，而是在不同单行法中分别加以规定如《清洁空气法》《清洁水法》、《海洋倾废法》《濒危物种法》《安全饮用水法》以及一些州的法律如《密歇根州环境保护法》等，逐步确立了环境公益诉讼制度（美国称为公民诉讼或私人检察长诉讼）。在美国，举证责任比没有一个原则性的规定，而是在具体的案件中有法官来分配具体的举证责任。因此，可以说，在美国只有环境公益诉讼，而并没有特殊或者专门的公益诉讼举证责任分配制度。因为在各种不同的诉争事实中，将风险公平地分配给各个当事人主要是一种经验上的事项，因此不应当有任何标准。笔者认为，美国环境公益诉讼原告举证责任主要集中在被告行为违法，以及原告（公民个人或社会团体成员）确实受到被告违法行为的实质性损害（即原告证明自身诉讼主体资格）两个方面，而后者，在中国已经不成为问题，因为我国立法已经明确了原告的主体资格，凡是符合法定条件的组织以及法律规定的行政机关、检察机关都可以提起环境公益诉讼。 我国台湾地区《民法典》第191条第3款《危险制造人之责任》被视为环境污染侵权的法律依据，台湾地区《民事诉讼法》277条也规定了特殊情况下的举证责任可以存在例外，允许法律明文规定（无过失责任、危险责任等）的条件之下，一方当事人可以减轻举证责任。该条可做为个案中举证责任转换的法律依据，但“实际上本条情形除了举证责任转换外，尚包括举证责任“减轻”之情事，例如证明度降低、举证责任减轻等，并非仅限于举证责任转换之状况”。但应注意的是，台湾地区的“举证责任反转”仅仅限于因果关系，对于损害事实原告必须完全举证，最经典的案例莫过于“塑化剂团体诉讼案”，台湾消基会代表消费者向各大厂商求偿24亿元新台币，但2013年地方法院法官认为原告未能提出有力的遭损害证据，最后仅判赔120万。 由此可见，域外环境公益诉讼发达国家或地区的举证责任仅从因果关系推定这一原则性规定出发，但并未象我国通过司法解释明确规定举证责任内容及适用范围，反而是给予法官较大裁量空间，灵活的根据个案不同加以判断。由于我国属于成文法国家，且举证责任分配属于立法确定事项，在现阶段法官素质良莠不齐的背景下，将其完全授权法官依据个人判断不具有可行性，我国目前在环境公益诉讼的理论研究和实践操作领域，其发展速度与规模早已远远超过其他国家，因此，应该在结合环境公益诉讼本身及我国国情的基础上，不断摸索、完善适合我国国情的环境公益诉讼举证责任分配制度。 四、我国环境民事公益诉讼举证责任制度重构的几点建议 举证责任的科学、合理分配意义重大，直接决定诉讼结果，并产生重大的社会影响。证明责任分配的根据源于法的目的性要求而非公正性要求，特殊的举证责任分配如举证责任倒置必须要充分法理依据和明确立法规定。我国环境民事公益诉讼目前通过司法解释来规定举证责任分配的作法是暂时的，实践成熟后，应通过立法将其有区分的、系统化的进行规定。通过上文反思，结合我国国情，笔者试提出未来我国环境公益诉讼举证责任分配机制重构的相关建议如下： （一）环境民事公益诉讼不再适用举证责任倒置 由于环境民事公益诉讼针对的都是污染者直接造成的环境损害即公共利益的损害，因此，不存在“环境侵权案件”的特殊性，其因果关系证明比普通环境污染侵权案件简单，举证责任最难的部分，反而在于损害结果的范围和金额。现实中，很多民事公益诉讼案件在涉及到损害结果时，大多以虚拟治理成本为损害结果，如江苏泰州天价赔偿案、山东晶华大气污染案等，有的甚至不提损害结果具体金额，只要求生态修复，如绿发会提起的康菲石油污染渤海湾一案。 因此，环境民事公益诉讼应将举证责任重点指向损害结果，对于因果关系不再适用举证责任倒置。举证责任倒置规则应主要适用于人体健康受损案件，一是因为人体健康权位阶较高，二是由于健康受损原因复杂，确实很难证成与环境污染之间的因果关系。但在环境民事公益诉讼中，已经排除公民私人人身权益作为保护对象，因此，举证责任倒置已经失去了存在的最大价值。另外，公益诉讼中往往焦点在于公益是否受损以及损失大小、修复成本、期间损失等问题，而这一问题必须由原告进行举证。由于环境民事公益诉讼与私益诉讼的目的有所不同，不以保护私人人身、财产权益为追求目标，而是以环境保护、生态安全等社会公益为目的，此时被告的违法行为对环境的污染、生态的破坏均属于直接侵害，不存在间接性，因此，应探索淡化环境民事公益诉讼中举证责任倒置这一“简单化”且不符合司法实践的理论，将研究重点转向生态环境损害的结果如何确定。 （二）通过专门立法规定举证责任 在我国现阶段，尚未将生态破坏作为环境侵权的原因行为，民事侵权制度间接规制“生态环境损害”功能无法有效发挥。各种司法解释实现了及时提供制度依据的目的，但是，举证责任的分配直接决定案件的胜败和社会公正，仅仅依据司法解释而无法律依据的举证责任分配是不严肃的。况且，司法解释一而再再而三的对于举证责任倒置的适用范围进行扩大，在实践中也造成了相当大的困扰。笔者建议，在《环境损害赔偿法》等专门法律的过程中，明确生态破坏、环境污染、资源保护的确定内涵，以及其归责原则、责任构成要件，在此基础上，对于污染环境、生态破坏、自然资源破坏类型的环境民事公益诉讼案件举证责任，制定不同于现行环境民事私益诉讼的规则，基于此类案件直接侵权的特点，以及原告（法律规定的机关及有关组织、检察机关）较强的举证能力，为确保诉讼公平，应不再适用举证责任倒置。其中，由于自然资源往往都有明确的所有权人、使用权人，从制度设计上应遵循权利保护必要性原则，优先选择更高效的由权利人进行民事责任追究而非公益诉讼。 另外，在举证责任分配问题上，从目前的“一刀切”的简单做法，改以案件类型为主要依据，综合考虑案件具体情况（如是否具有高度危险）和证明难度，从而确定举证责任是否存在倒置、减轻或适度转换的必要。 （三）海洋环境民事公益诉讼举证责任分配需进一步明确 由于海洋生态环境受损往往牵涉面广、金额较大，海洋环境公益诉讼案件数量并不多。《海洋环境保护法》第89条第2款将对破坏海洋生态环境的起诉资格授予行使海洋环境监督管理权的行政机关，《最高院关于关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》也明确规定该解释是根据《海洋环境保护法》制定，因此，实践中，环保组织提起海洋生态环境民事公益诉讼的可能性较低，在生态环境损害赔偿司法化之后应该更加边缘化。目前大多以行政机关、检察机关提起诉讼为主，其中有一部分是附带性的民事公益诉讼，如2018年6月判决的广东省中山市检察院诉被告彭某等非法倾倒污染海洋民事公益诉讼（之前被告已被判处污染环境罪）、2018年8月判决的海南省人民检察院第一分院对11宗非法捕捞水产品案首次对涉海洋生态资源案件提起刑事附带民事公益诉讼案等。笔者认为，海洋自然资源与生态环境公益诉讼在举证责任重构过程中，应注意以下几个问题：一是将自然资源与生态环境案件进行必要的区分。自然资源损害并不具有环境污染侵权所特有的间接性、潜伏性等特征，因此，一般被作为普通民事侵权或者违反自然资源法律法规，追究行政甚至刑事责任。笔者认为，最高院司法解释人为扩大了环境侵权案件特殊规则的适用范围，将“海洋自然资源损害赔偿纠纷”遵守环境侵权纠纷特殊诉讼规则适用范围，较为不妥。且作为上位法的《海洋环境保护法》第89条第2款所指的三类保护对象中的“海洋水产资源”也不能直接扩大为“海洋自然资源”；二是由于目前《海洋环境保护法》及最高院司法解释的态度，以及生态环境损害赔偿司法化进程的加快，海洋环境公益诉讼的民事公益诉讼主体资格将局限于行政机关和检察机关，且行政机关全部直接行使海洋环境监督管理权，对于海洋生态环境以及污染者、破坏者的行为之间是否有因果关系具有较强的举证能力，因此，再实行举证责任倒置已经显失公平。因此，笔者建议，海洋生态环境民事公益诉讼的举证规则采用与前文环境民事公益诉讼举证责任一致的立场，不再适用举证责任倒置；第三，由于本司法解释仅仅依据《海洋环境保护法》做出规定，因此，没有明确检察机关在海洋环境民事公益诉讼中的主体地位，而现实中检察机关通过直接提起海洋环境民事公益诉讼或者刑事附带海洋环境民事公益诉讼，均已经成为了环境民事公益诉讼的起诉人，其举证责任也应一并加以规定，并可增加规定检察机关在涉海洋环境资源刑事案件中附带提起环境民事公益诉讼的详细规则。 （编辑：Wendy） |
