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前言 广州通过法治化手段推进生活垃圾分类管理方面一直在全国处于领先地位，7月1日生效的《广州市生活垃圾分类管理条例》虽然比厦门市的同类法规*稍微晚出台了几个月，但依然足以匹配广州在这个领域引领全国的地位。 *《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》于2017年9月10日正式实施
早在2011年，广州市政府就出台了《广州市生活垃圾分类管理暂行规定》，成为全国首部针对生活垃圾分类的规范性文件。2015年基于《暂行规定》修订的《广州市城市生活垃圾分类管理规定》正式颁布，《规定》最重要的修改是首次加入罚则，成为全国首部带有明确强制力的垃圾分类规章。2018年的《条例》是以以2015《规定》作为基础细化、改进而成。相比旧的政府规章，新的条例以下几个方面的进步值得点赞： 全国首部人大立法批准的垃圾分类地方法规 最首要的一点，当然在于《条例》作为人大通过正式立法程序制定的地方法规，比此前出台的两部地方规范性文件更具效力、更具权威性。《条例》的出台，将意味着垃圾不分类将属于明确的“违法行为”。新法规的约束对象既包括普通市民、企业，也包括政府职能部门，实际上也是对公权力的一种自我约束，政府部门的失职也将面临法律制裁。无论从哪个角度来看，以地方法规的形式出台的《条例》都将为广州市的垃圾分类工作提供更强有力的制度保障。 其次，法规内容结构更加合理。2018年《条例》的基本框架和条款，很大程度上是以2015年《规定》为基础修改提升而成。同2015年《规定》相比，《条例》在法条总数上增加了2条，共计64条。但是《条例》在章节上则比2015年《规定》减少了两章。其中，《条例》将2015年《规定》中的第四章“源头减量”整合到“促进措施”这一章节；2015年《规定》中单独成章的分类、运输和处置在《条例》中被整合成一个章节。
针对性回应餐厨垃圾等工作难点 《条例》对近年来在实践中遇到的一些难点做出了针对性回应。比如，餐厨垃圾一直被认为是垃圾分类工作推进的一大难点，新法增加了一系列涉及餐厨垃圾分类投放、收运和处置的条款，针对性和可操作性都有提高。广州过去几年的实践证明，大量高楼层物业小区是垃圾分类管理推进的大难点和大黑洞，不仅住户难以动员和监督，对原本作为分类管理责任人的物业管理公司也事实上缺乏约束。新法明确增加物业小区的法律责任，并且将垃圾分类投放纳入物业服务合同作为法定义务（第十七条）。 “间接执法权”取代“监督权” 《条例》为分类管理责任人增权赋权。2015年《规定》没有赋予分类管理责任人对不合新规给的执法权，而是赋予其监督权。2018年《条例》则赋予了分类管理责任人一定程度的间接执法权，即“投放人不按标准分拣的生活垃圾分类管理责任人可以拒绝其投放”（第二十一条）。但需要进一步细化的是，“拒收”同具体的行政处罚是否以及如何衔接。 开辟多元的公众参与途径 《条例》更加有助于推动公众参与，尤其是参与执法监督。除了保留2015《规定》中支持环保组织和志愿者组织参与的条款，《条例》开辟了更加多元的公众参与途径，而且这些新的制度涉及都有助于普通市民对机构、企业以及执法部门自身开展监督。比如社会监督员制度、信用评级和公开制度等。《条例》还明确规定违法单位处罚结果的公布渠道（第五十六条）。 明确垃圾投放计量收费 明确写入计量收费条款（第十一条）。虽然离具体落实还有距离，但毕竟向全社会发出明确信号，政府要通过经济杠杆激励源头减量。垃圾投放计量收费，不仅已经被许多国家和地区证明是行之有效的促进垃圾减量的政策工具，还符合“谁污染谁付费”的环境正义原则。 说完亮点，再来谈谈新法存在明显的遗憾。新法需要改进的地方其实很多，这里只重点谈一谈比较值得关注的两个方面。 未突破后端管理思路 首先，更能体现垃圾分类源头减量和生态属性的内容显得不够，比如体现生产者责任延伸原则*的条款几乎没有（只有第十二条第六款有涉及），立法讨论过程中一度受到热议的回收基金制度最终也没有被写入。 *欧盟把生产者延伸责任定义为生产者必须承担产品使用完毕后的回收、再生和处理的责任，其策略是将产品废弃阶段的责任完全归于生产者 包括广州在内，我国城市过去二十多年开展的垃圾治理总体而言都侧重于废弃物管理链条的后端，尤其是收运和终端处理环节，还是因循传统的“环卫”思路，没有站在污染治理、环境保护甚至可持续发展和生态文明建设的视角来思考和设计垃圾管理。 如果不能将垃圾分类的根本指向引导向废弃物管理链条和生命周期的前端，短期来看，垃圾分类工作本身就很难获得足够的财政资源倾斜；放长远来看，废弃物减排很难落实到投放行为、甚至是消费行为和涉及制造环节，在实际操作中就很难跳出越分越多、越分管理成本越高的悖论。 仅针对公共机构，而非所有污染者 法律的强制性和有效性是值得关注的另一方面。比较其它国家和地区的成功案例，有效的垃圾分类除了需要长期持续的社区动员和社会参与，还离不开严格执法，包括处罚。新法基于2015年《规定》以及中央《垃圾强制分类制度》和《广东省城乡生活垃圾处理条例》等上位法，制定了详细的罚则。 但正如中央发布的《垃圾分类强制分类制度》受到的质疑一样，广州市的地方立法，对于分类的法律强制主要还是集中在公共机构，对普通市民个人和家庭依然“以鼓励为主”。类似的讨论过去那么多年也已经反反复复，但我们依然有必要继续这样的争辩。虽然我们明白政府作为执法者的苦衷，明白民众垃圾投放行为习惯不会在短期内有明显改观，“违法”行为可能会非常普遍，而且高度分散，执法难度会很大。 加强分类管理责任人制度实际上体现了政府收窄执法范围，控制执法成本的意图。但我们仍然坚持认为，执法和强制应该面向所有的违法“污染排放者”，包括普通市民个人和家庭。 另外，处罚的严厉程度仍然有提高的空间，不仅可以考虑提高对各种单次违法行为的处罚金额，还可以考虑引入环保法已经开始实行的按日计罚制度*，让个人和机构的违法成本进一步提高。 *按日计罚，就是按照违法的天数计算罚款，不再是一次性罚金，同时罚款总额上不封顶 担心政府执法成本太高难以执行？那就考虑完善社会参与奖励制度（第四十六条）、社会监督员制度（第五十二条），加强信用评级同行政处罚的对接（第五十三、五十四条），有必要的话还要针对以上这些条款出台专门的实施细则。 （编辑：James） |
