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关于自然保护地立法的新思考

来源:国家公园及自然保护地 作者:吕忠梅 人气: 发布时间:2019-04-15 14:41:57

摘要:本文从新的利益冲突、实践经验、理论研究、执政者立法意志几方面分析我国目前已具备自然保护地立法基本条件和重要机遇,但也存在自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱、多学科基础支撑和衔接尚待加强等问题。指出我国自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系,理想模式是“基本法+专类保护地法”模式,应是以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系,需要通过合理确定“国家公园法”的制度类型,同步开展“自然保护地法”的立法研究来逐步实现。 

关键词:自然保护地;自然保护地法;国家公园法;自然保护地立法体系

目录

一、启动自然保护地立法已具备基本条件

二、自然保护地立法面临的机遇与挑战

三、自然保护地立法的现实路径选择

2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》,会议强调:要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,创新自然保护地管理体制机制,实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控,把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系,实行严格保护,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。自然保护地管理体系的建立离不开法律的保障,多年来,我国不断探索,积累了一定经验,生态文明改革部署和政策导向也为新时代制定“自然保护地法”创造了良好的条件,制定“自然保护地法”,解决各类自然保护地问题“无法可依”的现状,是当务之急。

一、启动自然保护地立法已具备基本条件

 立法是经济社会发展到一定时期做出的政治选择。立法中的利益博弈和协调,是一个典型政治行为。通常,决定该种政治行为的经济社会因素或者条件有四个方面:一是立法的现实需求,社会经济发展过程中产生了现行法律不能解决的新的利益冲突,需要承认新的权利或者对旧的权利加以限制;二是立法的内生动力,即为解决利益冲突,实践中已经有了相对丰富的探索,并形成了一些解决方案;三是立法有一定理论支撑,即理论研究达到了一定的水平,可以为制定法律提供基本理论支持;四是政治家的价值取向明确,即政治家对解决利益冲突的意志坚定。由此来看中国启动保护地立法的条件已基本成熟。

各种新的利益冲突已经较为严重,需要法律加以调整

总体上看,我国自然保护地的现状是重开发、轻保护,自然生态系统不断遭受破坏而退化,威胁生态系统服务功能。自1949年以来,我国以不同形式划定了各种保护区,但问题突出:一是自然保护地缺乏国家战略和顶层设计,格局取决于各部门博弈;多头管理现象严重,空间区域重叠,定位模糊。二是保护地类型、规模与数量较少,不能满足普遍保护与国民游憩双重需求。三是缺乏保护资金与能力建设,以开发代偿保护资金,以保护地经济创收为导向。四是违法违规行为普遍,纠纷不断,甚至出现祁连山生态环境破坏的严重事件。这均表明,已经出现了严重的利益冲突,但法律缺位。

解决利益冲突的实践探索积累了一定经验

我国自然保护地的发展已经有近70年的历史:到2018年,我国各类自然保护地已达1.18万处,占国土面积的18%以上。其中包括国家公园体制试点10个,国家级自然保护区474处,国家级风景名胜区244处,世界自然遗产13项,自然和文化双遗产4项,世界地质公园37处,国家地质公园212处,国家级海洋特别保护区71处,这表明我国的多种保护地划定、管理、保护工作都在进行中。尤其是2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确了“将国家林业局的职责,农业部的草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部等管理职责整合,组建国家林业和草原局。”2018年4月10日,国家公园管理局正式挂牌成立,2018年5月,国家公园体制试点工作的职责由国家发展改革委整体移交国家公园管理局;自此,我国各类自然保护地有了统一的管理机构,着力解决长期存在的“九龙治水”“多头管理”的问题。另外,我国的保护地立法也一直在进行实践探索,2004年第十届全国人大常委会曾将制定“自然保护区法”列入立法计划,2006年,先后由原环保部等部门提出过《自然保护区法(草案建议稿)》《自然保护地法(草案征求意见稿)》《自然保护区域法(征求意见稿草案)》;2012年全国人大环资委提出过《自然遗产保护法(草案建议稿)》,2013年由全国人大代表集体联名提出《自然保护地法(草案建议稿)》等多部法律草案。与此同时,一些地方在立法方面也进行了有益的探索。许多社会团体、民间志愿者、国际组织都对保护地立法问题高度关注,积极参与保护实践并在介绍国外保护地立法经验方面做了大量工作。这些立法和实践探索都在一定程度上积累了经验,也呈现出一些问题,表明立法具有内生动力。

自然保护地立法理论研究已有一定基础

目前,已经有一些自然保护地的专著、译著,也有一些专门研究保护地立法的论文。这些研究成果对我国自然保护地立法现状达成了基本共识:一是立法层级低,多以部门利益主导,主要是行政法规和地方性法规为主,立法空白、交叉、错位现象同时大量存在;二是部门分治、地方合治,管理体制机制不顺,中央各主管部门进行“自发式”管理,地方政府对划定的单元进行“合治”,权力配置不仅与生态保护规律相悖,不符合公共行政的一般要求,也不符合生态文明体制改革的总体目标和方向;三是法律制度的科学性、体系性、可操作性严重缺乏,以“命令―服从”为主的行政机制主导,缺乏法律机制的整体运用,法治思维和立法逻辑不强,一些重要的制度缺失。学者们在梳理既有立法草案的基础上,也提出了相关立法和制度构建的建议。

生态文明改革部署和政策导向表明执政者推动立法意志坚定

党的十八大以来,生态文明体制改革迅速推进,建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项重要的改革任务,制定国家公园法、自然保护地法也是改革的主要内容。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立国家公园体制;国家“十三五”规划纲要进一步明确了国家公园的保护范围、保护重点、保护路径、保护原则、保护目标。《国家公园总体方案》提出了具体政策指引并明确了国家公园改革的路线图,完善了改革路径和基本原则。中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》,强调“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。”

中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人与自然发展不平衡不充分是新矛盾的一个重要方面。十八大以来,习近平总书记关于生态文明建设有一系列重要论述,形成了新时代中国特色社会主义生态文明思想,这是立法的理念支撑。习总书记反复强调,要实行最严格的生态环境保护制度,体现“最严”生态法治观,既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心,也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。推动自然保护地立法,是落实生态文明体制改革战略部署,实现改革“于法有据”的必然要求。

二、自然保护地立法面临的机遇与挑战

自然保护地立法涉及多种主体的不同权利和利益,是一个复杂的“权利―权力”系统。正在进行的生态文明体制改革和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,为自然保护地立法提供了良好的机遇。但是,体制改革推进过程中的一些不确定性以及自然保护地立法研究基础的薄弱,也使得自然保护地立法面临着挑战。

生态文明体制改革和法治建设的重大部署,为立法提供了重大机遇

生态文明体制改革目标,为自然保护地立法指明了方向。中共十九大报告明确提出了生态文明建设的“两步走”目标,第一个阶段,从2020年到2035年:生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现。第二个阶段,从2035年到21世纪中叶:把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为实现这个目标,国家正在迅速推进生态文明体制改革,其中包括机构改革、制度改革、运行机制改革等方面内容。在生态文明体制改革的总体部署中,为自然保护地立法提供了三个方面的重要机遇,即自然资源产权制度改革将为自然保护地立法提供所有权制度基础;管理体制改革将为自然保护地立法提供体制机制基础;国家公园体制改革将为保护地立法提供实践经验。“顶层设计+经验示范”既是我国改革开放四十年的成功路径,也是立法的有益经验。

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